Л. Демяненко,Розвиток територіальних громад

н.с. ФПУ,

канд. філол. наук

Добровільне об’єднання територіальних громад − позитивні зміни у сфері децентралізації влади

 

Голова Верховної Ради Володимир Гройсман вже кілька разів збирав експертну раду з представників як місцевого самоврядування, так і експертного середовища і представників депутатських фракцій. Власне, на цих засіданнях збиралися кілька разів, щоб обговорити, що ж робиться з реформою місцевого самоврядування. Складається враження, що все таки в більшості депутатів Верховної Ради і особисто у голови Верховної Ради є тверде переконання, що реформу місцевого самоврядування треба робити. І тому можна зараз говорити про повноваження, які передбачаються цією концепцією, а саме: Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» − документ передбачає, що держава здійснюватиме фінансову підтримку об’єднаних громад шляхом надання їм коштів на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади. Загальний обсяг фінансової підтримки, згідно законопроекту, розподілятиметься між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до їхньої площі та кількості сільського населення. Внесені зміни до Бюджетного та Податкового кодексів стимулюють громади до об’єднання через механізм переходу бюджетів об’єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Об’єднані громади наділяються повноваженнями, рівнозначними повноваженням міст обласного значення. При добровільному об’єднанні, в бюджетах таких громад залишатиметься 60 % ПДФО (http://www.krug.zp.ua/?p=598. − 2015. − 09.01).

Прийняті та підписані Президентом закони «Про засади державної регіональної політики» та «Про добровільне об’єднання територіальних громад» є важливими кроками на шляху до децентралізації, заявив Перший заступник Глави Адміністрації Президента України Віталій Ковальчук.

Підписаний Президентом 3 березня Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає конкретний механізм добровільного об’єднання територіальних громад, якого раніше не існувало. «Створення потужних, самостійних та самодостатніх територіальних громад є важливою частиною процесу децентралізації», – наголосив Віталій Ковальчук. Відтепер, щоб об’єднатися у громаду, громадяни мають внести відповідну пропозицію на розгляд міського або селищного голови.

«Децентралізація не має нічого спільного з федералізацією. Україна була, є і буде унітарною державою. Більше 85 % населення твердо стоять на позиції унітарної держави. Низки питань децентралізація не торкнеться жодним чином. Це стосується оборони, національної безпеки, зовнішньої політики, боротьби з корупцією, дотримання прав і свобод громадян та, безумовно, територіальної цілісності України. За словами Віталія Ковальчука, децентралізація базується на принципі субсидіарності − одному з основоположних принципів Європейського Союзу, згідно з яким спільнота вдається до будь-яких заходів лише в тому разі, якщо вони ефективніші за відповідні заходи на нижчих рівнях (http://newsmonitor.com.ua/oficial/10113-vtaly-kovalchuk-pro-decentralzacyu-zaprovadzhuyutsya-regonaln-strategyi-mehanzm-dobrovlnogo-obyednannya-gromad-ta-posada-starosti-na-sel.html. − 2015. − 17.01).

Сьогодні точиться чимало дискусій, багато сільських рад апелюють до того, що в них забрали податок на доходи фізичних осіб (25 %) і передали на більш вищі рівні бюджету. Однак, коли вони об’єднаюся, такі територіальні об’єднання зможуть отримувати податок на доходи фізичних осіб на рівні 60 %. Як це зараз розписано у бюджетному кодексі 2015 року для районних бюджетів.

Отже, є фінансова мотивація і логіка для об’єднань, і це є базисом добровільності. Держава не примушує об’єднуватись вона відкриває можливості для того щоб громади могли більше отримувати доходів і відповідно на свій розсуд більше розпоряджатися видатками по місцевим бюджетам (http://blog.liga.net/user/rdemchak/article/17087.aspx. − 2015. − 10.02).

Експерт Українського незалежного центру політичних досліджень і Реанімаційного пакету реформ − Іван Лукеря, переконаний: уже найближчим часом на рівні областей повинен бути запроваджений Інститут урядового уповноваженого з питань децентралізації влади.

По-перше, адміністративно-територіальний устрій має бути трирівневим: область, район і рівень громад, тобто село, селище, місто. В Україні є 28 тис. сіл, але в той же час тільки 10270, приблизно, селищних рад.

Таким чином, 10 тисяч сільських рад представляють 28 тисяч сіл. Фактично, 18 тисяч органів сіл абсолютно не мають представництв. По-друге, логіка державна така, що за кожним рівнем адміністративно-територіального устрою має бути закріплено ті чи інші повноваження. Місто має відповідати за освіту, медицину і так далі. Відповідним чином певний рівень адміністративно-територіального устрою: місто, село, район – має виконувати ті чи інші повноваження. І що ми маємо зараз? Зокрема в цих 10 тисяч сіл і сільських рад? Їх бюджет фактично дотаційний на 90 %. І тих ресурсів, що вони мають, вистачає виключно на те, щоб утримувати адміністративний апарат, і то не завжди.

Таким чином, виходячи з цих двох проблем, необхідно змінювати адміністративно-територіальний устрій. Як це можна зробити? Є два шляхи: один шлях, яким ішли Словаччина, Польща, Латвія, Данія. Вони ухвалили закон про зміну адміністративно-територіального устрою на рівні держави. Уряд його виконав і своїм рішенням змінив адміністративно-територіальний устрій. Питання адміністративно-територіального устрою – питання державне, не самоврядне. Але в Україні, у парламенту й уряду немає політичної волі ухвалити окремий закон про адміністративно-територіальний устрій. Тому ми пішли іншим шляхом, шляхом, яким ішла, скажімо, Латвія в 1999 р., Данія в 1970-х роках. Вони ухвалили закон про добровільне об’єднання територіальних громад. У Данії був такий закон ухвалений в 1970 р. Серед більше двох тисяч муніципалітетів, що існували в Данії, об’єднались більше тисячі. У Латвії такий закон був ухвалений в 1999 році. До 2000-го року на добровільній основі об’єдналися більш ніж половина територіальних громад.

Ті, хто не об’єднувався протягом 6–7 років, уряд ухвалював окреме рішення про зміну адміністративно-територіального устрою (http://hromadskeradio.org/2015/03/11/14535/. − 2015. − 11.03).

Дійсно, в законі не прописано, як громади повинні об’єднуватися, і який це буде період. Єдина умова, закладена в термінах – це термін надання фінансової і державної підтримки об’єднанню територіальних громад, це 7 років.

Законом про державну регіональну політику передбачено, що 80 % коштів з цього фонду будуть виділятися рівномірно кожній області, 20 % буде розподілятися між тими, хто фактично більше заробляє. Хто може більше дофінансувати ті, чи інші проекти.

Голова правління Центру політико-правових реформ − Ігор Коліушко, маючи свою думку, зазначає: «Україна не може розвиватися, залишаючись надмірно централізованою країною. Це основний важіль, я підтверджую. По-перше, з одного боку ми маємо бути реалістами і це абсолютно очевидно, що після проведення децентралізації в Україні все буде дуже неоднорідно. В нас будуть громади, в яких владу захоплять якісь корупціонери і відверті злочинці. І вони будуть пробувати використовувати свою владу для подальшого збагачення.

Але в нас точно будуть громади, в яких до влади прийдуть чесні люди і покажуть позитивний приклад. Тому що на відміну від централізованої системи, де є один уряд, тут ми маємо поліваріантність. І від впливу громадян це реально залежатиме.

Десь громадяни зможуть вплинути зразу, десь не зможуть. Але оті точки позитивного впливу прикладу з’являться. Навіть якщо їх буде спочатку, в перший рік і не так багато, але там буде пару десятків, пару сотень на країну – це вже будуть точки позитивного прикладу. Дивлячись на них, всі інші громадяни отримають впевненість, що зможуть зробити свої громади» (http://hromadskeradio.org/2015/03/09/igor-koliushko-v-tsomu-rotsi-dayutsya-dosit-seryozni-stimuli-dlya-ob-yednannya-sil/. − 2015. − 09.03).

Тому сміливо можна константувати позитивні зміни в законодавчому полі в сфері децентралізації влади та місцевого самоврядування, до яких «прямує» Україна.

Експерт РПР з децентралізації Юрій Ганущак зазначає, що ухвалений Закон «Про засади державної регіональної політики», реформуватиме систему фінансування регіональних стратегій з Державного фонду регіонального розвитку. Також передбачено фінансування не тільки об’єктів інфраструктури, а також проектів співробітництва територіальних громад та процесу об’єднання територіальних громад. Маємо ще й новий Закон «Про співробітництво територіальних громад», який закладає основи для зміни адміністративно-територіального устрою через об’єднання громад.

Експерт РПР з реформування виборчого законодавства Денис Ковриженко в свою чергу наголошує на тому, що експертне середовище вимагає забезпечити одночасну роботу над змінами до законодавства як про парламентські, так і про місцеві вибори та прийняття нових законів про парламентські та місцеві вибори не пізніше травня 2015 року (http://platforma-reform.org/?p=1597). − 2015. − 13.03).

Голова Верховної Ради України Володимир Гройсман поінформував про те, що сьогодні працюють в парламенті декілька робочих груп, достатньо фахових в тому числі з представниками експертного середовища, міжнародних організацій, народних депутатів України, ці фахові групи можуть напрацювати ряд якісних рішень. Зокрема, працює група щодо питання децентралізації місцевого самоврядування працює, в тому числі в складі є всі три асоціації органів місцевого самоврядування: області, міста і села. Друга група працює над законопроектом про місцеві вибори, третя група – щодо підтримки українських сіл і селищ.

Вже було два засідання цієї групи і напрацьовано ряд рішень, в тому числі в земельних стосунках, і, де потрібно підвищити лобізм громад. «Я думаю, що за десять днів буде напрацьовано спільний законопроект, який буде повністю відповідати інтересам територіальних громад. Четвертою групою буде Конституційна комісія, що створена Президентом (http://www.rbc.ua/ukr/news/rade-sozdany-tri-ekspertnye-gruppy-rukovodstvom-1426505595.html). – 2015. – 16.03).

Тому зміни все ж таки йдуть. І на підтвердження цього, Голова Черкаської ОДА – Юрій Ткаченко ще раніше зазначав: «Переймати досвід поїдуть на Київщину. Там уже є приклад добровільного об’єднання територіальних громад. Закон передбачає саме добровільне об’єднання громад, – наголошує Юрій Ткаченко. Таку модель об’єднання громад уже розробили в Маньківському районі. Там пропонують створити п’ять консолідованих громад. У кожній громаді, за задумом, лишиться по школі, дитячому садочку, будинку культури та бібліотеці, – розповідає директор департаменту фінансів Черкаської ОДА Наталія Кравченко. – Також зостається дільнична лікарня, дві лікарські амбулаторії, сім ФАПів. Це дозволить оптимізувати мережу бюджетних установ і зекономити понад 4 млн грн, які надалі можна спрямувати на придбання шкільних автобусів, комп’ютеризацію освітніх закладів і поліпшення матеріально-технічної бази бюджетних установ. Ця модель об’єднання громад – це лише наочний приклад, адже в Маньківській РДА розробили й інший варіант функціонування мережі бюджетних установ у цих територіальних громадах (http://v4asno.com/cherkaski-vladci-vchitimutsya-ob-yednuvati-gromadi/). – 2015. − 02.03).

Наприклад, для Вінниччини, де теж вже є перші пілотні кроки з децентралізації та добровільного об’єднання громад започатковуються на базі Северинівської територіальної громади Жмеринського району, зазначив голова облдержадміністрації Анатолій Олійник. Керівник області наголосив на необхідності надання територіям ширших повноважень та фінансових і ресурсних можливостей і розповів, що добровільно об’єднані громади, кількість жителів яких буде перевищувати 5 тисяч осіб, отримуватимуть відчутні державні трансферти та субвенції на свій розвиток, а також повноваження, прирівнювані до повноважень міст обласного значення.

Про правові механізми здійснення реформи місцевого самоврядування розповів присутнім юрист-аналітик Інституту громадянського суспільства Олександр Врублевський. За його словами, головним чинником добровільного об’єднання громад має стати взаємна вигода. Так, договори про співпрацю між громадами можуть передбачати спільне управління ресурсами, створення спільних комунальних структур для вирішення проблем жителів громад.

Тож, «Основна ідея (Об’єднання територіальних громад, – авт.) – це регіональний розвиток: які повноваження набудуть територіальні громади, і яка від цього буде економічна ефективність. Конституція України повинна надати ці повноваження, а законні інструменти, які отримають на місцях, дадуть можливість реалізувати свої нові повноваження. І головна рушійна сила – фінансова децентралізація. Якщо громада розумітиме, що вона має повноваження і фінансову базу на виконання цих повноважень, вона буде розвиватись», – переконаний Віце-прем’єр-міністрМіністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Г. Зубко.

Можна вважати, що юридичний старт реформи відбувся. Тепер необхідно забезпечити інституційну та інформаційну спроможність реформи. Для цього слід залучити, як українські так і міжнародні ресурси, але під єдиною координацією.