Аудиторський рубікон

Аудиторський рубіконУ 1996 р. була утворена Рахункова палата України як незалежний державний орган зовнішнього фінансового контролю. За цей час авторитет і здобутки інституції визнані на національному та міжнародному рівнях. Але чи вдалося Рахунковій палаті стати легітимним інструментом зовнішньої, незаангажованої та реальної оцінки системи управління публічними фінансами? Що потрібно безпосередньо Рахунковій палаті для посилення її позицій як ефективного інструменту, щоб запобігти корупції у бюджетній сфері та забезпечити прозорість використання коштів платників податків?

Для пошуку відповідей на ці питання редакція звернулася до головного контролера  – директора департаменту з питань оборони та правоохоронної діяльності, члена колегії Рахункової плати, заслуженого юриста, доктора юридичних наук  Невідомого Василя Івановича.

 

Питання: Василю Івановичу, у зв’язку з ратифікацією Україною Угоди про асоціацію з ЄС, у чому полягають проблеми сучасної компетенції правового статусу Рахункової палати України?

Відповідь: Незалежний зовнішній фінансово-економічний контроль, який покладений на Рахункову палату, на сьогодні не охоплює фіскальну, кредитно-фінансову політику держави, а також земельні правовідносини, державну власність та підприємства з державною часткою власності. Це якраз ті корупційно-ризиковані сфери, де не вистачає повноважень Рахункової палати, але вони постійно потрапляють у її поле зору, оскільки тісно пов’язані з формуванням і виконанням бюджету.

Уявіть собі, що протягом останніх років військове майно, яке було незаконно передано до статутних фондів створених Міністерством оборони України «новітніх форм господарювання» у вигляді, наприклад, концерну «Укроборонпром» на загальну суму понад 100 млн грн, стало прихованим джерелом його продажу. Протягом 2010–2013 рр. боєздатні вертольоти, автомобільна та бронетанкова техніка, стрілецька зброя та ін., які мали винятково військове призначення, продавалися приватним суб’єктам підприємництва на внутрішньому ринку з метою «накручування ціни» та подальшого перепродажу на зовнішній ринок. Гроші ж витрачалися не на закупівлю нового озброєння, а на ремонт офісних приміщень та утримання близько 300 штатних одиниць чисельності, у тому числі дев’яти заступників генерального директора концерну. Реалізація такого «надлишкового майна», цілком придатного до використання, створила його дефіцит в умовах виконання бойових завдань антитерористичної операції.

Загалом працює 3,5 тис. підприємств, частка статутного капіталу яких належить державі. Наприклад, морські порти держави взагалі працюють без затверджених державою фінансових планів та безконтрольно формують тарифи на свої послуги. Водночас Рахункова палата не наділена правом контролю в частині розрахунків таких підприємств з бюджетом або інших активів держави, використання яких створює нову додану вартість.

На порядку денному – децентралізація повноважень влади на місцях. У цьому сенсі особливої уваги потребує питання прозорості та своєчасності розрахунків між державним та місцевими бюджетами. Державною програмою щодо запобігання і протидії корупції на 2011–2015 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2011 р. № 1240, передбачалося вдосконалення повноважень зовнішнього незалежного аудиту в частині використання коштів місцевих бюджетів шляхом прийняття відповідного закону. Водночас у засадах антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 рр., які були затверджені законом України від 14.10.2014 р. № 1699-УП, питанню інституціонального зміцнення й удосконаленню правової основи аудиту публічних фінансів належної уваги не приділено.

Інший аспект стосується системи контролю руху коштів через єдиний казначейський рахунок, які надаються міжнародними організаціями. Безумовно, що ЄС має право пересвідчитися, що виділені кошти будуть контролюватися за зрозумілими на міжнародному рівні аудиторськими стандартами. У поточному році Рахункова палата вже розпочала роботу в групі аудиторів за чотирма програмами міжнародного транскордонного співробітництва в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства («Басейн Чорного моря», «Україна – Румунія – Республіка Молдова», «Україна – Польща – Білорусь», «Україна – Словаччина – Угорщина – Румунія»), загальна сума фінансування яких, передбачена Європейським Союзом на 2014–2020 рр., становитиме понад 15 млрд євро. Передбачається, що аудитори Рахункової палати братимуть участь у проведенні аудиту коштів цієї міжнародної технічної допомоги за відповідними проектами. Проте право Рахункової палати щодо контролю подібних міжнародних коштів законодавчо не врегульовано.

На сьогодні компетенція Рахункової палати не відповідає всім вимогам Лімської декларації – основного міжнародного документа INTOSAI, яким регламентовано керівні принципи аудиту публічних фінансів. Так, положення Закону України «Про Рахункову палату» не узгоджуються, зокрема, із загальновизнаними принципами незалежності органу аудиту публічних фінансів.

Рахункова палата як вища аудиторська інституція має діяти з метою надання професійних незалежних рекомендацій щодо управління та використання всіх державних ресурсів. Її внеском у нову правову реальність буде відповідальність за управлінські рішення, прозорість грошових потоків і активів та розвиток економіки й суспільства.

 

Питання: Чи покращить ситуацію прийняття нового закону про Рахункову палату?

Відповідь: Дійсно, на порядку денному стоїть когнітивна та нормативна інтерпретація якості нового закону про Рахункову палату, у якому необхідно зазначити основні принципи аудиту, обов’язкові для виконання в державному (публічному) секторі. Зокрема, мова йде про щорічне представлення парламенту незалежного аудиторського висновку щодо консолідованої фінансової звітності про виконання зведеного бюджету за бюджетний рік, а уряду або Мінфіну – аудиторських висновків щодо річної фінансової та бюджетної звітності кожного головного розпорядника бюджетних коштів і органів місцевого самоврядування (насамперед обласного рівня). Наприклад, у системі ООН фінансова звітність обов’язково публікується разом з аудиторським звітом або аудиторським висновком. Те саме стосується публічних товариств або міжнародних організацій. Враховуючи, що на сьогодні держава все більше і більше використовує зовнішні запозичення, кредитори мають право отримати впевненість, що незалежний аудит цих коштів здійснюється за зрозумілими їм критеріями і стандартами.

Наприклад, незалежне (зовнішнє) підтвердження або аудит фінансової звітності суб’єктів державного сектору в Україні до цього часу не проводиться жодним контролюючим органом. Разом з тим Мінфін, як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації бюджетної політики, у тому числі шляхом здійснення оцінки відповідності звітності головних розпорядників бюджетних коштів показникам, установленим законом про Державний бюджет України, повинен знати реальну картину державних (публічних) фінансів і бути впевненим в її правдивості. Отже, актуальність цього питання на сьогодні зросла і набула концептуального втілення у контексті практичної реалізації заходів Стратегії розвитку системи управління державними фінансами.

Аудит фінансової та бюджетної звітності є загальноприйнятою міжнародною практикою і відповідає потребам держави й суспільства. Аудитори Рахункової палати, які постійно виконують аналогічну роботу для Світового банку, ряд колег з Мінфіну та провідних вищих науково-навчальних закладів вже напрацювали ряд концептуальних і практичних ідей щодо шляхів їх втілення у правове поле. Як варіант, можна було б передбачити зміни і доповнення до окремих законодавчих актів: ч. 3 ст. 14 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та ч. 4 ст. 58 Бюджетного кодексу України доповнити абзацом: «Головні розпорядники бюджетних коштів зобов’язані подавати річну фінансову та бюджетну звітність центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, разом з аудиторським висновком Рахункової палати щодо цієї звітності».

Аналогічну норму можна ввести також і до Наказу Мінфіну «Про затвердження Порядку складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів» від 24.01.2012 р. № 44 з питання подання фінансової та бюджетної звітності. Такий крок дав би змогу невідкладно розпочати приведення аудиторської методології у відповідність зі стандартами INTOSAI та істотно допоміг би уряду й Мінфіну в отриманні неупередженої достовірної інформації щодо результатів фінансової діяльності головних розпорядників бюджетних коштів.

Відсутність нормативно закріплених повноважень щодо фінансового аудиту, аудиту ефективності або аудиту адміністративної діяльності призводить до практичного застосування у поточних контрольних заходах Рахункової палати застарілої методології. Не дивно, що в деяких випадках такий підхід може сприйматися об’єктами аудиту не як партнерська діяльність, спрямована на мінімізацію або усунення ризиків у фінансово-господарській діяльності, а як інструмент притягнення до відповідальності або навіть звільнення від неї.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами» від 01.08.2013 р. №774-р передбачено розроблення та прийняття у новій редакції закону про Рахункову палату з метою уточнення статусу Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудиту публічних фінансів, а також розширення її повноважень у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, аудиту державних підприємств, а також впровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю і підтвердження річної фінансової звітності та бюджетної звітності головних розпорядників бюджетних коштів. Про це також було наголошено у відповідному рішенні Комітету Верховної Ради України з питань бюджету від 5 вересня 2013 р.

Відповідно до вимог, гл. 2 розд. 4 Угоди про асоціацію з ЄС, Україна має забезпечити імплементацію міжнародних стандартів, які регулюють правила фінансового контролю, зокрема стандартів INTOSAI та методології, так само як обмін найкращими практиками ЄС у сфері зовнішнього контролю та аудиту публічних фінансів, з особливою увагою до незалежності відповідних контрольних органів. Співробітництво у розробці методології зовнішнього аудиту має здійснюватися з особливим акцентом на доходах державного бюджету, відповідно до міжнародних стандартів та найкращих міжнародних практик.

Сутність такої модернізації повноважень і аудиторської практики Рахункової палати України я би назвав своєрідним «аудиторським Рубіконом» для нашого органу на шляху реформування контрольного органу в проєвропейську, незалежну державну аудиторську інституцію.

 

Питання: Які існують перешкоди на цьому шляху, і як їх можна подолати?

Відповідь:Ряд вищезгаданих правових документів сповнюють надією на успішний інституціональний розвиток Рахункової палати. Але найостанніші зміни в бюджетному законодавстві справляють враження, що, навпаки, відбувається обмеження її повноважень. Зміни до Закону України «Про Державний бюджет на 2014 рік» та постанова Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 р. № 408 формально ставили право проведення відповідних контрольних заходів Рахунковою палатою у залежність від рішень уряду. Це створювало ризики зниження довіри суспільства до такого контролю, закладало сумніви у його справедливості та легітимності. Адже саме в умовах складної соціально-політичної ситуації облік та контроль є основою керованості політико-владних інституцій, не кажучи вже про збалансований бюджетний процес. Користуючись цими нормами, окремі головні розпорядники призупинили допуск аудиторам до роботи. Добре, що в діалозі з урядом цю помилку було своєчасно виправлено.

Зважаючи на європейський шлях майбутнього країни, набуття статусу вищої аудиторської інституції Рахунковою палатою має відбуватися шляхом поетапного досягнення довготермінових цілей відповідно до Стратегії розвитку Рахункової палати, яка наразі вже розробляється. Шкода, що протягом усього 18-річного періоду існування інституції такого документа не було схвалено. Дуже важливим є те, щоб Рахункова палата та зацікавлені сторони (передусім парламент, уряд, Міністерство фінансів України) спільно розглянули питання імплементації системи стандартів ISSAI в цілому, оскільки вони тісню взаємодіють із системами бухгалтерського обліку та звітності. Зацікавлені сторони мають чітко розуміти, чого саме вони очікують від цього процесу.

За підтримки керівництва Рахункової палати протягом 2012–2013 рр. я особисто разом з іншими трьома аудиторами були сертифіковані на міжнародному рівні як посередники/провідники з впровадження стандартів фінансового аудиту за програмою «Ініціативи заради розвитку» (IDI) (некомерційна організація, що утворена в рамках INTOSAI, яка надає допомогу країнам, що перебувають на стадії розвитку, у посиленні незалежності, підвищенні ефективності їхньої діяльності та професіоналізму). Досвід, набутий за участі в програмі IDI, надає можливість будь-якій вищій аудиторській інституції імплементувати стандарти ISSAI на власному практичному рівні.

Виходячи із своїх власних національних потреб, Рахункова палата має можливість використати не лише SWOT-аналіз (технологія розробки стратегії органу), а й такі глобальні напрацювання програми IDI, як, зокрема, оцінювання власних потреб за допомогою iCATs (англ. ISSAI Complaint Assessment Tools – інструментарій для оцінки відповідності стандартам ISSAI).

Безумовно, необхідно організувати системи безперервного навчання й тренінгу. Корисним видається залучення експертів міжнародних організацій для вдосконалення робочого процесу, розроблення посібників з аудиту, прийнятних до компетенції Рахункової палати, широкого громадського обговорення.

На порядку денному – розширення гласності в роботі, регулярне інформування про результати роботи колегії у найбільш рейтингових випусках телевізійних новин. Необхідна більш тісна співпраця з найбільш популярними інтернет-ресурсами: включення електронних посилань про Рахункову палату на їхніх сайтах новин, розміщення відеороликів. Активна участь членів Рахункової палати в роботі парламентських комітетів, засіданнях уряду та Ради національної безпеки та оборони створить умови для отримання суспільством можливості підвищити ступінь довіри до Рахункової палати як до професійного, незалежного, неполітизованого органу, а відтак і до влади.

У найближчій перспективі для легітимації сучасного статусу Рахункової палати як інструменту аудиту публічних фінансів має бути істотно змінена чинна редакція ст. 98 Конституції України. Наприклад, можна запропонувати таку редакцію: «Незалежний зовнішній аудит виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів за надходженнями і витратами, операціями золотовалютного закону, виконанням кошторису Національного банку України, володіння, користування та розпорядження активами та корпоративними правами, які перебувають у загальнодержавній власності, здійснює Рахункова палата України». Концепція запропонованих змін відображає насамперед незалежність та аудиторську (професійну) природу Рахункової палати, по-друге, відносить до компетенції аудиторської інституції принцип охоплення контролем усіх публічних (належних державі) фінансів, активів та власності.Зазначений підхід дасть змогу отримати нову якість інституції, яка має на меті усунення або зменшення існуючих ризиків у процесі виконання бюджету, розпорядженні публічними активами. Колегією Рахункової палати має бути прийнято стратегічне рішення щодо кінцевої мети – імплементації міжнародних стандартів аудиту державних фінансів ISSAI у діяльність Рахункової палати. З урахуванням практики Рахункової палати вже створена група фахівців, яка зосередилася на розробці нової редакції закону про Рахункову палату, а надалі над опрацюванням концепції нової редакції аудиторських стандартів.

 

Питання: Василю Івановичу, з 2009 по 2013 р. Ви особисто очолювали групу зовнішнього аудитора ОБСЄ, діяльність якої здобула високі оцінки Генерального секретаря ОБСЄ, послів ряду ключових країн-учасниць організації, зокрема США та ЄС, авторитетних членів Аудиторського комітету ОБСЄ, деякі з яких є авторами або співавторами стандартів ISSAI. Ви згадали, що отримали сертифікат INTOSAI як посередника/провідника з впровадження стандартів фінансового аудиту. Діяльність очолюваної Вами групи зовнішнього аудиту ОБСЄ ґрунтувалася на стандартах INTOSAI? У чому Ви вбачаєте актуальність цих стандартів для національної системи національних публічних фінансів?

Відповідь: Викликом сьогодення є побудова такої системи публічного контролю, яка ґрунтується як на державній політиці підтримки самоорганізаційних складових нової правової реальності, багатобічному суспільному обговоренні у громадянському суспільстві, так і на нормативному впровадженні основних засад антикорупційної політики в усіх сферах суспільної та економічної життєдіяльності. При цьому, як справедливо зазначив експерт GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH) Г. Елерс, «дуже важливо не заплутувати громадськість, презентуючи весь час нові програми реформ. Наголос слід зробити на представленні вже проведених реформ та їх позитивних наслідків. Якщо будуть презентуватися і публічно обговорюватися лише наміри проведення реформ, то в населення скоро виникне запитання, чому влада завжди говорить тільки про те, що збирається робити, і не в стані досягти результатів?». Саме тому актуальним є соціальний (публічний) запит платників податків на об’єктивну незалежну інформацію про стан використання публічних фінансів і пропозиції щодо підвищення ефективності їх використання в умовах сучасної соціально-політичної ситуації в державі.

Практичне забезпечення такого балансу інтересів неможливе без функціонування Рахункової палати як вищого незалежного органу зовнішнього аудиту, який діє на основі Міжнародних стандартів для вищих аудиторських інституцій (The International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI), у яких на підставі найкращої багаторічної світової практики враховано основні вимоги, необхідні для діяльності незалежного аудиторського органу публічних фінансів, які дають змогу уникнути або принаймні істотно знизити рівень зайвої політизації результатів роботи такої інституції.

Головна мета зовнішнього аудиту ОБСЄ полягала у забезпеченні незалежної оцінки фінансово-господарської діяльності через надання аудиторського висновку (Аudit opinion) щодо консолідованої річної фінансової звітності ОБСЄ. Аудит спрямовувався на те, щоб встановити, чи фінансова звітність ОБСЄ є правдивою та сумлінно відображає результати фінансової діяльності і фінансову позицію цієї міжнародної організації на кінець року, чи активи і зобов’язання організації обліковуються повністю та правильно відображені у фінансовій звітності. До завдань аудиту також входило встановити, чи всі трансакції були здійснені відповідно до визначених ОБСЄ правил і процедур та чи забезпечено економність, продуктивність та результативність діяльності підрозділів при реалізації проектів та програм ОБСЄ. Оцінка фінансового управління, системи внутрішнього контролю, обліку та звітності здійснювалася, виходячи з вимог (критеріїв), які передбачені, зокрема, у Фінансових правилах ОБСЄ, Консолідованому бюджеті ОБСЄ, Стандартах бухгалтерського обліку ООН (UNSAS, з 2011 р. – IPSAS) та Міжнародних стандартах фінансового звітування (IFRS). Весь цей досвід створив вагоме професійне підґрунтя для успішної реалізації завдань, визначених національною Стратегією розвитку системи управління державними фінансами щодо імплементації стандартів INTOSAI (ISSAI).

 

Питання: Що являють собою ці міжнародні стандарти?

Відповідь: Система стандартів Стандарти INTOSAI (ISSAI) має розвинуту структуру і систему побудови.

Рівень 1 (Основоположні принципи) – ISSAI 1 «Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів», головною метою якої є заклик до незалежності аудиту державних фінансів. Вища аудиторська інституція (англ. the Supreme Audit Institution, SAI), яка не відповідає цій умові, не може претендувати на цей статус. Цілі Декларації вважаються досягнутими лише за умови законодавчого закріплення такої незалежності. Цей документ має виняткове значення для усіх вищих аудиторських інституцій-членів INTOSAI, незалежно від регіону, до якого вони належать, рівня їх розвитку, місця у системі врядування та форми організації. Залишаючись чіткою та точною, вона містить вичерпний перелік цілей аудиту державних фінансів та усіх дотичних до цього питань. Правова держава та демократія є основними передумовами незалежного контролю державних фінансів та уособлюють підвалини, на яких базується Лімська декларація. Ідеї, представлені у Декларації, належать до вічних, визначальних принципів, що впродовж багатьох років, із часу їх прийняття в жовтні 1977 р., залишаються в силі.

Рівень 2 – Основи функціонування SAI (ISSAI 10 «Мексиканська декларація незалежності»; ISSAI 11 «Керівні принципи INTOSAI та краща практика у сфері незалежності SAI»; ISSAI 12 «Значення та переваги SAI – вплив на покращення життя громадян»; ISSAI 20 «Принципи прозорості та відповідальності»; ISSAI 21 «Принципи прозорості – краща практика»; ISSAI 30 «Кодекс етики»; ISSAI 40 «Контроль якості для SAI»).

Надалі основи функціонування SAI деталізовано на рівні 3 – «Фундаментальні принципи аудиту» (ISSAI 100 –400) та на рівні 4 – «Загальні керівні принципи аудиту» (ISSAI 1000-5699).

Рахункова палата України має потенційну можливість спробувати використати власні ресурси для імплементації ISSAI 3 або чотирьох рівнів одночасно з процесом удосконалення власної законодавчої бази. Дуже важливим для кожного окремого аудиту є рівень 4 ISSAI. Однак неможливо імплементувати рівень 2 без відповідної кореляції з вимогами рівня 4.

Ось чому для імплементації ISSAI Рахунковій палаті дуже важливо обрати інтегрований підхід, а не сегментне впровадження цих стандартів.

Однак обрання інтегрованого підходу ще не означає, що Рахунковій палаті водночас потрібно імплементувати всі стандарти ISSAI. Стратегія імплементації, яка вимагає одночасної роботи з ISSAI різних рівнів, може бути впроваджена поступово, базуючись на власних вимогах Рахункової палати та доступних ресурсах.

 

Питання: Що, на Вашу думку, необхідно в першу чергу зробити для імплементації стандартів?

Відповідь: Впровадження ISSAI має системно охопити процес керування змінами в діяльності Рахункової палати щодо:

– підвищення її інституційного потенціалу, тобто повноважень, нормативно-правового забезпечення і середовища, у якому вона функціонує;

– підвищення організаційного потенціалу Рахункової палати, тобто систем, процесів, процедур і ресурсів, необхідних для практичної реалізації ISSAI;

– підвищення професійного потенціалу співробітників Рахункової палати щодо впровадження ISSAI як серед її керівництва, так і співробітників.

Наприклад, INTOSAI рекомендує впровадження вищими аудиторськими інституціями системи міжнародних стандартів ISSAI в чотири етапи:

Етап 1. Оцінка потреби впровадження ISSAI, яка містить:

–  розуміння вимог ISSAI;

–  оцінку повноважень вищої аудиторської інституції, середовища, у якому вона функціонує, та очікувань зацікавлених сторін і ресурсів;

–  порівняння вимог ISSAI з реальною практикою аудиторської інституції.

Етап 2. Затвердження стратегії впровадження ISSAI з урахуванням SWOT-аналізу на основі зробленого порівняння:

– прийняття рішення щодо рівня імплементації ISSAI, на який робитимуться посилання – рівень 3 чи 4;

– розроблення на основі SWOT-аналізу Стратегії впровадження ISSAI на рівні 2 та на обраному рівні здійснення аудиту;

– розроблення Плану дій щодо реалізації Стратегії впровадження ISSAI з визначенням часу та терміну виконання заходів і ресурсів.

Етап 3. Впровадження стандартів ISSAI: внесення змін до системи управління та моніторинг впровадження цих стандартів.

Етап 4. Оцінювання впровадження стандартів ISSAI і набутого досвіду та здійснення певних заходів на його основі.

Життєвий цикл самого проекту з впровадження вищими аудиторськими інституціями міжнародних стандартів ISSAI передбачає такі фази:

Фаза 1. Ініціація проекту.

Фаза 2. Планування проекту.

Фаза 3. Виконання проекту.

Фаза 4. Моніторинг заходів проекту.

Фаза 5. Закриття та оцінка впровадження проекту.

Для ефективного старту в Рахунковій палаті проекту з впровадження міжнародних стандартів ISSAI насамперед необхідно здійснити такі практичні заходи:

1. Порівняти поточний стан стандартизації аудиту за міжнародними стандартами ISSAI (підготовка iCAT).

2. Здійснити SWOT-аналіз сильних та слабких сторін Рахункової палати, її можливостей та ризиків.

3. Визначити пріоритетні напрями розвитку Рахункової палати.

4. Підготувати Стратегію впровадження міжнародних стандартів ISSAI для Рахункової палати.

5. Розробити та затвердити План дій з переліком заходів, відповідальних виконавців та термінів виконання заходів.

Успіх впровадження міжнародних стандартів аудиту ISSAI залежатиме від наявного кваліфікованого персоналу, ресурсів, чіткого розуміння потенціалу аудиторської інституції та середовища, у якому вона функціонує.

Бажано б також організувати публічне обговорення шляхів імплементації стандартів ISSAI у діяльність Рахункової палати за участі професійних організацій [Асоціації привілейованих сертифікованих бухгалтерів, ACCA; Української асоціації сертифікованих бухгалтерів і аудиторів, УАСБА; Федерації професійних бухгалтерів та аудиторів України (повний член IFAC)]  та науковців (зокрема, учених Національного університету ім. Шевченка, науково-дослідного інституту Мінфіну) і фахівців-практиків (представників Аудиторської палати України, Мінфіну, Державної казначейської служби України, Державної фіскальної служби та ін.). Переконаний, що саме готовність голови Рахункової палати Р. Магути та вищого топ-менеджменту до реформування інституції є запорукою її сталого розвитку як ефективного інструменту бюджетної та антикорупційної політики. До речі, така готовність вимагається стандартами як одна з основних передумов їх успішної імплементації.

 

Питання: У чому полягають найближчі плани реформування Рахункової палати?

Відповідь: Безпосередньо реформування має відбутися насамперед за рахунок покращення процесу планування аудиторської роботи в Рахунковій палаті. Успішна реалізація Стратегії імплементації стандартів аудиту ISSAI передбачає визначення у річних планах інституції не лише переліку «контрольних заходів», а й результатів, які необхідно досягти за рахунок наданих рекомендацій, та обсягу діяльності, яку потрібно виконати, розкладу, ресурсів робочого часу, бюджету. Необхідні бюджетні асигнування на проведення такої роботи мають визначатися на основі розрахованого аудиторського навантаження. Оскільки результати роботи Рахункової палати мають перебувати в причинно-наслідковому зв’язку з досягнутими на об’єктах аудиту покращеннями, які піддаються суто фінансовому виміру, відповідати встановленим критеріям і методології оцінки та визнаватися як колегією інституції, так і об’єктами аудиту, доцільно запровадити систему індикаторів виконання запланованих завдань. Час на проведення аудитів має становити не менше 75 % робочого часу, аудиторські витрати – не більше 70 % обсягу бюджету інституції, а незалежно підтверджені фінансово-реалізовані наслідки аудиторської діяльності за міжнародною практикою встановлюються в розмірі 10 грн на кожну витрачену гривню на утримання Рахункової палати. Зазначений підхід забезпечить ефективне використання ресурсів, виділених на фінансування діяльності Рахункової палати.

Другим важливим чинником стратегічного реформування Рахункової палати, як вже зазначалося, має бути оптимізація і розвиток її кадрових ресурсів. Рахункова палата повинна бути забезпечена фахівцями з відповідним рівнем знань і кваліфікації, а її співробітники – мати можливість регулярно підвищувати кваліфікацію, набувати практичного досвіду.

Аудитори мотивуються гарантією їх просунення по службі, забезпеченням здорових та безпечних умов праці та системою заохочень. Як приклад з міжнародного досвіду можна навести систему, коли заробітна плата аудитора через 10 років постійної кваліфікованої роботи на цій самій посаді (за умов отримання щорічної позитивної оцінки) збільшується вдвічі, що сприяє закріпленню навчених високопрофесійних кадрів. Має бути досягнутим оптимальне співвідношення керівників та співробітників, а штати укомплектовано управлінцями середньої та вищої кваліфікації. Для цього необхідно ввести щорічний обов’язковий тренінг співробітників з проблематики аудиторської методології (у середньому не менше 55 год на рік для кожного). Кваліфікація кадрів має постійно підвищуватися шляхом участі в паралельних міжнародних, координованих аудитах та аудитах міжнародних організацій.

Актуальним є впровадження електронного документообігу аудиторської документації (Team-Mate або ін.) для архівування і збереження аудиторської документації, нагляду, планування ресурсів та обліку трудовитрат і робочого часу для планування та документообігу, контролю за впровадженням аудиторських рекомендацій. Має знайти гідне місце застосування програмного забезпечення IDEA або ACL для аналізу фінансових показників, розробка та впровадження інструкцій з користування ними на регулярній основі. Якісне ІТ-забезпечення створить умови для підвищення ефективності роботи аудиторської інституції.

Нарешті третім компонентом стратегічного плану розвитку Рахункової палати має бути зміцнення співробітництва з міжнародними організаціями та аудиторськими інституціями інших країн, перегляд системи комунікації із суспільством та громадськими інституціями, покращення внутрішніх взаємозв’язків у самій Рахунковій палаті. Необхідно забезпечити регулярні контакти з об’єктами аудиту, перегляд інформаційної політики Рахункової палати як частини суспільства та її зв’язків з парламентом і політиками на основі завдань і функцій інституції відповідно до нового закону про Рахункову палату.

У перспективі – проведення зовнішнього оцінювання діяльності Рахункової палати авторитетною у світі вищою аудиторською інституцією іншої країни (наприклад, Аудиторським офісом Великої Британії, Швеції чи Німеччини), як це мало місце в Польщі та країнах Балтії.

У цьому контексті питання імплементації міжнародних стандартів аудиту державних фінансів ISSAI у діяльність та нормативне поле Рахункової палати стає просто невідворотною перспективою.

Виходячи з вищенаведеного, заходи Рахункової палати щодо інституціонального розвитку на найближчий період мають містити таке.

На інституціональному рівні:

імплементацію положень Лімської та Мексиканської декларацій варто інтегрувати до Конституції України та закону, оскільки ці документи захищають незалежність Рахункової палати у сфері їх функціонування, організації та кадрового комплектування (щодо попереднього аудиту, значення експертних висновків, обов’язковості погодження нормативних документів з фінансового обліку та звітності, обов’язковості аудиту всіх публічних фінансів незалежно від їхнього місця в державному бюджеті, а також аудиту державних підприємств);

– зміни до Конституції України, перегляд системи законодавчих актів, які розробляються, щодо системи фінансового контролю, у тому числі нової редакції закону про Рахункову палату з розширенням повноважень фінансового аудиту, аудиту державного майна, землі й активів та доходної частини Державного бюджету; укріплення фінансової та особистої незалежності інституції та її членів, з урахуванням Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів від 01.08.2013 р. № 774-р;

– проведення власного постійного моніторингу нормотворчої діяльності органів державної влади з метою виявлення корупційних ризиків з наступним проведенням відповідних аудиторських заходів;

– прийняття внутрішніх політик (кодексу етики аудитора, системи управління якістю аудитів) та оновлення функціональних обов’язків для фахівців Рахункової палати у сфері виявлення та запобігання корупції, у тому числі декларування конфлікту інтересів;

– активна участь у міжнародному співробітництві всіх органів, залучених до боротьби з корупцією, консолідація підходів, оптимізація обміну інформацією для кращої передачі нових напрацювань і збільшення кількості навчальних заходів у рамках антикорупційної мережі, ВОФК та INTOSAI (у тому числі її регіональних робочих груп) з міжнародними організаціями, такими як ООН, Світовий банк, МВФ, ОБСЄ, GIZ, USAID, OLAF, SIGMA), та організацій громадянського суспільства, у тому числі аудити проектів Світового банку та інших міжнародних організацій, кошти яких включено до Державного бюджету України;

– активна участь у роботі групи аудиторів щодо проведення вибіркових контрольних перевірок проектів, проведення системних, операційних аудитів та аудитів рахунків за чотирма програмами міжнародного транскордонного співробітництва в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства («Басейн Чорного моря», «Україна – Румунія – Республіка Молдова», «Україна – Польща – Білорусь», «Україна – Словаччина – Угорщина – Румунія»), фінансування яких на 2014–2020 рр. передбачено Європейським Союзом;

– продовження участі у відповідних навчальних програмах у сфері боротьби з відмиванням грошей та корупцією, а також співробітництві з IDI INTOSAI для навчання фахівців;

– удосконалення аудиторських повноважень, у тому числі щодо вільного доступу до інформації, відкритого оприлюднення звітів, забезпечення інституційного розвитку Рахункової палати та кадрового комплектування для забезпечення організаційної та фінансової незалежності з метою підвищення надійності інституції в ефективній боротьбі з корупцією, зловживаннями та неналежним управлінням;

– діяльність Рахункової палати має бути спрямована також на підвищення ефективності аудиту шляхом удосконалення методики й методології виявлення корупційних ризиків безпосередньо під час аудиторських перевірок. Держава має протиставити цьому систему заходів, які мають запобігти таким проявам. Аудиторська інституція в подібних випадках «недобровільних компромісів» серед своїх співробітників має керуватися відповідними нормами власного кодексу етики, розвиваючи ефективну систему нагляду, перевірки, балансу стримування й противаги. Широка та негайна внутрішня дисемінація чутливої інформації може допомогти мінімізувати ризики «недобровільних компромісів».

Аудиторська інституція має пильно стежити за повідомленнями засобів масової інформації, де можуть міститися відповідні сигнали. Така інформація може надалі стати предметом професійного аудиторського дослідження.

За загальним правилом вищі аудиторські інституції (далі – SAI) не працюють на умовах анонімності або з використанням псевдонімів, але, коли чинне законодавство не забезпечує повного захисту інформаторів, вони можуть спробувати співпрацювати з ними на умовах анонімності. Сучасні технології створюють таку можливість, коли особа дистанційно повідомляє про факти корупції, а система автоматично стирає цифровий слід. Зокрема, Головний аудиторський офіс США влаштував гарячу лінію для пошуку такої інформації, зміст якої береться до уваги під час планування аудиторських заходів, переважно аудиту ефективності.

Рекомендації Рахункової палати органам державної влади назагальнодержавному рівні:

– невідкладний перегляд і затвердження нової дієздатної державної програми щодо запобігання і протидії корупції та залучення до джерел її фінансування ресурсів міжнародних фінансових організацій;

– організація роботи й співпраця Рахункової палати з урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики, Національним антикорупційним бюро, а в майбутньому – із Державним бюро розслідувань у контексті зміцнення інституційної взаємодії;

– запровадження системи дієвого внутрішнього контролю та аудиту в органах державної влади з метою забезпечення вимог антикорупційного законодавства;

– прийняття та посилення необхідних антикорупційних законів, у тому числі у сфері державних закупівель, кодексу поведінки та кодексу етики державних службовців, а також створення спеціальних органів, уповноважених на протидію корупції, запобігання зловживанням та неналежному управлінню – як у державному, так і приватному секторах.