Статус громадянинаВ. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ, канд. наук із соц. комунікацій

 Громадянство України: підстави його набуття і припинення в сучасному контексті

 

В експертному середовищі з моменту прийняття Закону України «Про громадянство України» значна увага приділяється правовим питанням належності до громадянства України, уникнення колізій законодавства щодо визначення громадянства біпатридів при вирішенні приватних справ, набуття й припинення громадянства в результаті міграційних процесів, реєстрації шлюбів з іноземцями тощо. З розвитком останніх подій воєнного конфлікту на Сході України дедалі більше уваги приділяється аналізу правових підстав можливої реалізації втрати (позбавлення) громадянства України чи тимчасового його припинення – як реакція держави на завдання значної шкоди національній безпеці країни.

1. Сучасні принципи й підходи набуття та припинення громадянства в законодавстві України

 

Громадянином України називається особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України й міжнародними договорами України. Так, коло осіб, які належать до громадянства України, визначено у ст. 3 Закону України «Про громадянство України». Відповідно до Закону, громадянами України є всі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на території України. Про належність до громадянства України таких осіб може вказувати наявність у паспортах громадянина колишнього СРСР для виїзду за кордон дати видачі згаданого паспорта – після 13 листопада 1991 р. або відмітки про прописку у внутрішньому паспорті, що підтверджує факт постійного проживання на території України станом на 24 серпня 1991 р.

Стаття 6 Закону визначає підстави набуття громадянства України. Відповідно до неї, громадянство України набувається: 1) за народженням;
2) за територіальним походженням; 3) унаслідок прийняття до громадянства; 4) унаслідок поновлення у громадянстві; 5) унаслідок усиновлення;
6) унаслідок встановлення над дитиною опіки чи  піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, у дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім’ю або передачі на виховання в сім’ю патронатного вихователя; 7) унаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; 8) у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; 9) унаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; 10) за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Коло осіб, які є громадянами України за народженням, встановлено ст. 7 Закону України «Про громадянство України». Перелік осіб, наданий у ст. 7 Закону, як зазначають правники, є вичерпним. Зазначені особи набувають громадянство України за народженням лише у випадку, якщо народилися 1 березня 2001 р. і пізніше. Вони стають громадянами України з моменту народження. У кожному з випадків не має значення, перебували батьки особи в шлюбі на момент її народження чи ні. Умовою набуття особою громадянства України є проживання обох її батьків на законних підставах на території України. Під проживанням в Україні на законних підставах розуміється проживання осіб без громадянства, які мають посвідку на проживання чи тимчасове проживання на території України, їм надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні. У такому випадку не має значення чи мають згадані особи постійну чи тимчасову прописку.

Чинне законодавство про громадянство передбачає процедуру оформлення набуття громадянства України за народженням. Проте процедура оформлення набуття громадянства України лише підтверджує цей факт, а громадянство набувається автоматично, у силу Закону.

Набути громадянство України можливо за територіальним походженням. Умови набуття громадянства України за територіальним походженням встановлені ст. 8 Закону України «Про громадянство України». Особа, яка сама або хоча б один з її батьків, дід чи баба, повнорідні брат чи сестра народилися або постійно проживали до 16 липня 1990 р. на території, яка стала територією України відповідно до ст. 5 Закону України «Про правонаступництво України», а також на інших територіях, що входили до складу Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, що взяв зобов’язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її діти реєструються громадянами України.

Якщо в особи є неповнолітні діти і вона хоче, щоб вони також набули громадянство України, діти можуть це зробити разом з нею, про що вона порушує клопотання у своїй заяві.

Право набути громадянство за територіальним походженням надається окремо від батьків неповнолітнім дітям, які народилися чи постійно проживали на території УРСР (або хоча б один з її батьків, дід чи баба народилися чи постійно проживали на територіях, зазначених вище) і є особами без громадянства, а також неповнолітнім дітям, які народилися на території України від батьків-іноземців і набули за народженням громадянство іншої держави, яке пізніше було припинено.

Необхідною умовою для набуття громадянства за територіальним походженням є подання особою відповідної заяви. Якщо громадянство України набуває дитина окремо від батьків, заяву за неї подає один з батьків або опікун чи піклувальник.

Відповідно до Конституції громадянин України не може бути позбавлений громадянства й права змінити громадянство. Конституція України визначає повноваження Президента України у сфері громадянства: він приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України.

Питання, пов’язані з громадянством України, регулюються також іншими законами України, зокрема «Про імміграцію» від 7 серпня 2001 р. та «Про біженців» від 21 червня 2001 р. Закон України «Про імміграцію» визначає умови й порядок отримання іноземцями та особами без громадянства дозволу на постійне місце проживання в Україні, що є необхідною умовою їх прийняття до громадянства України. Закон України «Про біженців» визначає порядок надання статусу біженця в Україні. Законодавством України передбачені спрощені умови прийняття біженців до громадянства України.

Правники вирізняють сім принципів, закріплених у тексті зазначеного Закону, на яких базується законодавство України про громадянство:
1) єдиного громадянства – громадянства Держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України; 2) запобігання виникненню випадків безгромадянства;
3) неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;
4) визнання права громадянина України на зміну громадянства;
5) неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття та припинення громадянства України фізичною особою внаслідок одруження чи припинення шлюбу або припинення громадянства України у зв’язку з такими обставинами другим з подружжя; 6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України; 7) збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Одним з важливих принципів законодавства України про громадянство, на думку більшості правників, є принцип єдиного громадянства. Згідно з Конституцією в Україні існує єдине громадянство. У ст. 25 і 26 Конституції України та у ст. 2 чинного Закону закріплено загальні принципи громадянства Української держави. Відповідно до ст. 4 Конституції в Україні існує єдине громадянство. Відповідно до ст. 2 Закону, якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною визнається лише громадянином України; якщо ж іноземець набув громадянство України, то в правових відносинах з Україною він також визнається лише громадянином України.

Такі підходи в національному законодавстві в різних життєвих ситуаціях сприяють тому, що у фізичних осіб виникає можливість отримання подвійного громадянства. Колізії в національному законодавстві щодо питання набуття громадянства можуть бути причиною виникнення подвійного громадянства (біпатризм) у дитини за народженням. Наприклад, дитина, яка народилася в громадян Німеччині, де домінує принцип надання громадянства дитині, батьки якої на момент її народження були громадянами цієї держави, набуває громадянства цієї держави незалежно від місця народження. То на території Аргентини, де принцип надання громадянства означає, що дитина набуває громадянство цієї держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства її батьків, набуває громадянство обох зазначених держав.

За словами експертів, українське законодавство прямо не забороняє подвійного громадянства – інше громадянство в Україні просто не признається. Громадяни, які мають подвійне громадянство, усе одно залишаються громадянами України, і за діючим законодавством, звільнити їх з роботи чи заборонити займати посади на державній службі, посилаючись на наявність другого громадянства, неможливо. Це становить основну колізійну проблему не тільки в національному, а й у міжнародному приватному праві. Виникнення цієї проблеми фахівці пояснюють тим, що відповідно до положень інших національних законодавств кожна держава в односторонньому порядку визначає своїх громадян. Підставами для набуття громадянства можуть бути походження, територіальний принцип, прийняття до громадянства, поновлення в громадянстві, усиновлення, встановлення опіки чи піклування над дитиною тощо. Ці підстави, як зазначає ряд дослідників, зумовлюють виникнення різноманітних колізійних питань (громадянство дітей, громадянство осіб при зміни їхнього сімейного статусу, встановлення над ними опіки та піклування тощо), що вирішуються національними законами, як правило, на користь власного громадянина [1]. У зв’язку з цим, фахівці стверджують, що подвійність громадянства виникає внаслідок колізій законодавства різних країн щодо набуття і втрати громадянства, міграційних процесів, реєстрації шлюбів з іноземцями тощо.

Слід зазначити, що біпатриди користуються правами і виконують обов’язки відносно держав, громадянами яких вони є. У п. 1 ст. 2 Закону України «Про громадянство України» закріплений підхід щодо біпатридів, відповідно до якого така особа в правових відносинах з Україною визнається лише громадянином України. Однак складними проблемами, що виникають у міжнародному приватному праві та потребують свого розв’язання щодо біпатридів, є, наприклад, участь їх  у приватизаційних процесах, реалізація ними права власності на землю, нерухоме майно, реалізація права на житлову площу, освіту, виконання військового обов’язку тощо. Особливо відчутно проявляється це у випадку, коли біпатрид перебуває на території третьої країни, громадянином якої він не є. У такому випадку, на думку правників, виникає колізія з питання визначення відповідного закону, що має бути застосований до вирішення тих чи інших питань такої особи. Норми, що покликані вирішити цю колізію, вміщені у ст. 5 Гаазької конвенції, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 12.04.1930 р., відповідно до якої встановлено, що, перебуваючи в третій державі, особа, що має громадянство більше ніж однієї держави, розглядається як така, що має лише одне громадянство. Громадянством такої особи визнається або громадянство країни, у якій ця особа звичайно та переважно мешкає, або ж громадянство країни, з якою вона (особа) найбільш тісно пов’язана, з урахуванням фактичних обставин. Тут фахівці звертають увагу на те, що названа Конвенція не розкриває поняття «найбільш тісний зв’язок із державою», а отже, воно належить до категорії оціночних. У кожному конкретному випадку правозастосовчий орган має оцінювати всю сукупність обставин, а доказами найбільш тісного зв’язку біпатрида з державою можуть бути, наприклад, виконання ним обов’язків, покладених нормативними актами, що діють на території відповідної держави, виконання трудових функцій або ж перебування сім’ї на території держави тощо.

Однак Україна не є учасницею Конвенції, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 12.04.1930 р. Отже, її норми не мають чинності на території України. У випадку виникнення подібної ситуації, положення цієї Конвенції можуть застосовуватися в Україні або за аналогією, або ж у тому випадку, коли колізійна норма, що міститься в законодавстві України, відсилає до іноземного права, частиною якого якраз і є названа Конвенція.

Механізми подолання деяких колізій, що виникають у результаті вирішення правових питань щодо біпатридів, прописано в Законі України «Про громадянство України». Відповідно до Закону,громадянство України припиняється з таких підстав:

– унаслідок виходу з громадянства України;

– унаслідок втрати громадянства України;

– з підстав, передбачених міжнародними договорами України. Тобто громадянство України може бути припинене як за бажанням самого громадянина, так і за поданням компетентних органів, якщо, наприклад, громадянство було придбано шляхом обману та використання неправдивих відомостей або особа прийняла громадянство іншої держави. У будь-якому випадку вихід з громадянства не відбувається автоматично, для цього необхідно витримати визначену процедуру.

Громадянин України, який постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за власним клопотанням. Дитина, яка виїхала на постійне проживання за кордон з батьками і батьки (або один з них) якої виходять з українського громадянства, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з батьків. Також за клопотанням одного з батьків з українського громадянства може вийти дитина, яка постійно проживає за кордоном.

Дитина, яка набула українське громадянство за народженням, якщо на момент її народження батьки (або хоча б один з них) були іноземцями або громадянами без громадянства, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з батьків незалежно від місця проживання дитини.

Дитина, усиновлена подружжям, один з якого є громадянином України, а інший – іноземцем, може вийти з громадянства України за клопотанням усиновителя, який є іноземцем. Дитина, усиновлена іноземцями або особами без громадянства, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з усиновителів.

Вихід із громадянства України допускається, якщо особа набула громадянство іншої держави або отримала документ, виданий уповноваженими органами іншої держави, про те, що громадянин України набуде її громадянство, якщо вийде з громадянства України.Вихід дітей віком від 14 до 18 років з громадянства України може відбуватися лише за їхньою згодою.

Вихід із громадянства України не допускається, якщо особі, яка клопоче про вихід із громадянства України, в Україні повідомлено про підозру у вчиненні кримінального злочину або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що вступив в законну силу й підлягає виконанню.

Більше того, дотримуючись принципуєдиного громадянства, у ст. 19 Закону прописані підстави для його втрати. Зокрема, відповідно до Закону підставами для втрати громадянства України є:

1. Добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття. Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто. Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:

а) одночасне набуття дитиною громадянства України за народженням і громадянства іншої держави чи держав;

б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями;

в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;

г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

2. Набуття особою громадянства України на підставі ст. 9 цього Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів.

3. Добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою [п. 3 ч. 1 ст. 19 зі змінами, внесеними згідно із Законом № 1014-V (1014-16) від 11.05.2007 р.; ч. 1 ст. 19 у редакції Закону № 2663-IV (2663-15) від 16.06.2005 р.].

Положення п. 1, 3 ч. 1 цієї статті не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства [ч. 2 ст. 19 зі змінами, внесеними згідно із Законом № 2663-IV (2663-15) від 16.06.2005 р.]. Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного Указу Президента України [ст. 19 доповнено ч. 3 згідно із Законом № 2663-IV (2663-15) від 16.06.2005 р.; ст. 19 із змінами, внесеними згідно із Законом № 2663-IV (2663-15) від 16.06.2005 р.].

Закон України «Про громадянство України» містить винятки, що допускають виникнення подвійного громадянства, до яких, зокрема, віднесено випадки коли: а) діти при народженні одночасно з громадянством України набувають також громадянство іншої держави; б) діти, які є громадянами України  та усиновлені іноземцем, набувають громадянство усиновителя; в) громадянин України автоматично набув громадянство іншої держави внаслідок одруження з іноземцем; г) згідно із законодавством іншої держави її громадянство надано громадянину України автоматично без його добровільного волевиявлення і він не отримав добровільно документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Рішення про припинення громадянства приймається Президентом України, про що видається відповідний указ. Датою припинення громадянства є дата видання відповідного указу.

Громадянин України, який подав заяву про вихід із громадянства України або щодо якого оформляється втрата громадянства, до видання Указу Президента України про припинення громадянства України користується всіма правами й несе всі обов’язки громадянина України.

2. Втрата громадянства як теоретична проблема і практична доцільність для забезпечення національної безпеки країни

 

В останніх коментарях щодо належності до громадянства України більше зазначається про необхідність самої особи визначитися із власною самоідентифікацією у вирішенні правових питань біпатридів. Це сприяло встановленню найбільш тісного зв’язку самої особи з державою, громадянином якої вона є (себе вважає) чи може стати відповідно до законодавства. Ідеться про правовий зв’язок, що знаходить свій вияв у їхніх взаємних правах та обов’язках між фізичною особою і країною. Як зазначають сучасні дослідники, сутність правовідносин громадянства полягає в комплексі взаємних прав та обов’язків держави і громадянина.Громадянин– людина, яка перебуває в сталих і необмежених у часі та просторі юридичних зв’язках з конкретною державою. У юридичній літературі зустрічається визначення поняття «громадянство». Громадянство – це необмежений у просторі й часі правовий зв’язок особи з конкретною державою, який зумовлює поширення на особу всіх конституційних прав і обов’язків. Громадянство України – це стійкий, необмежений у просторі правовий зв’язок фізичної особи з Українською державою, заснований на юридичному визнанні державою цієї особи громадянином України, унаслідок чого особа й держава набувають взаємних прав і обов’язків в обсязі, передбаченому Конституцією та законами України.

Ознаками громадянства як певного зв’язку особи з державою є:

а) правовий характер;

б) необмеженість у просторі й часі;

в) максимальний характер взаємних прав та обов’язків.

Цей зв’язок виявляється в поширенні на відповідну особу суверенної влади держави незалежно від місця її проживання – на території держави чи за її межами.

Питання щодо припинення (позбавлення) та надання громадянства в Українській державі гостро постало після виникнення воєнного конфлікту на Сході України. Як зазначає голова наглядової ради «Глобальна організація союзницькою лідерства», доктор юридичних наук В. Ліпкан, окремі прошарки українства, не визначившись із власною самоідентифікацією, переплутали економічний статок із громадянством, історію і майбутнє, власні ностальгічні спогади про СРСР і реалії сучасної України та Росії як незалежних і світоглядно різних держав. Тому, на думку експерта, природна дихотомія: права – обов’язки, повноваження – відповідальність – виступають ключовими в контексті розгляду питання про належність до громадянства.

Фахівці таку позицію пояснюють тим, що, з одного боку, право на гідне існування має бути забезпечене державою. Держава функціонує й допомагає тим, хто є відповідальним членом суспільства, бере активну участь у розбудові держави, просто є громадянином у початковому розумінні цього слова. Під поняттям «права громадянина» розуміють конституційні права, до яких належить право громадян України на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації (ст. 36), право брати участь в управлінні державними справами (ст. 38), право проводити збори, мітинги, походи, демонстрації (ст. 39) тощо.

З іншого боку, бути громадянином означає бути частиною держави, а отже, нести передусім обов’язки перед державою. Громадянин має асоціювати себе з тією соціальною системою, у якій він існує, а також ідентифікувати себе з тією державою, у якій він проживає і від якої очікує на захист і створення сприятливих умов для реалізації власних інтересів.

Виходячи з принципу єдності прав таобов’язків, Конституція України закріплює не тільки права, а й обов’язки людини й громадянина. Громадянство офіційно визначає правову належність і правовий зв’язок людини з певною державою, яка забезпечує та охороняє права кожного громадянина як на власній території, так і поза її межами (за кордоном). Громадянин, зі свого боку, зобов’язаний дотримуватися Конституції та законів держави, виконувати покладені на нього державою обов’язки.

Конституційні обов’язки – законодавчо закріплені й забезпечені можливістю застосування заходів юридичної відповідальності вимоги, які висуваються до кожної людини й громадянина. Деякі конституційні обов’язки поширюються лише на громадян України, а інші підлягають виконанню особою, що перебуває на території України, незалежно від того, є вона громадянином держави чи ні.

Найважливішими обов’язками громадян України є:

1. Захищати Вітчизну, незалежність та територіальну цілісність України (ст. 65). Порядок здійснення цього обов’язку врегульовано рядом законів України: «Про оборону України» від 06.12.1991 р., «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» від 25.03.1992 р., «Про альтернативну (невійськову) службу» від 12.12.1991 р.

2. Шанувати державні символи України (ст. 65). Наруга над державними символами є злочином, передбаченим ч. І ст. 338 КК України.

3. Не заподіювати шкоди природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки (ст. 66). Природоохоронні відносини регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р., Законом України «Про Червону книгу України» від 7.02.2002 р., а розд. VIII (ст. 236–254) Особливої частини КК України визначає діяння, які є злочинами проти довкілля.

4. Дотримуватися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68). Невиконання цього обов’язку передбачає різноманітні санкції – аж до найтяжчих.

5. Сплачувати податки і збори (ст. 67) в порядку і розмірах, передбачених законом. З метою забезпечення обґрунтованості стягнення податків і зборів з фізичних осіб Конституція України (ст. 67) закріпила обов’язок усіх громадян щорічно подавати до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік.

Якщо людина не бажає бути активним громадянином, включатися в життя держави, то вона сама себе добровільно виключає із соціально-політичного та фінансово-економічного, інформаційно-правового дискурсу та контексту громадянства.

У контексті розгляду дій окремих громадян України на Сході України та їх сприяння тероризму, загостренню воєнного конфлікту фахівці стверджують, що ці особи розірвали правовий зв’язок між собою й державою. Вони перестали де-факто бути частиною держави, вони перестали нести взаємний обов’язок щодо забезпечення безпеки держави. У зв’язку з цим ряд експертів дотримуються думки про необхідність перегляду підстав щодо втрати громадянства як одного з виду кримінальних покарань за вчинення злочинів проти основ національної безпеки, вчинення сепаратизму та терористичного акту.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про громадянство України», громадянство припиняється: а) унаслідок виходу з громадянства України; б) унаслідок втрати громадянства України; в) на підставах, передбачених міжнародними договорами України. Нині в Україні вихід із громадянства – це припинення громадянства за ініціативою особи.Таку практику експерти пропонують змінити й доповнити теорію положеннями про те, що вихід із громадянства – це процес припинення громадянства відповідно до визначених у законі підстав. При цьому варто звернути увагу на те, що в міжнародному праві зміна громадянства не означає безумовної відмови від нього. Загальна декларація прав людини та Європейська конвенція про громадянство визнають право на зміну свого громадянства, а не на безумовну відмову від нього.

Так само нелогічним і таким, що не відповідає сучасним тенденціям розвитку держави, на думку фахівців, є закріплення принципу неможливості позбавлення громадянина України громадянства України. «Чому особа одноосібно узурпує право на однобічне вирішення свого організаційно-правового зв’язку з державою? Чому держава позбавлена права сама вирішувати питання позбавлення громадянства тих громадян, які самостійно та свідомо розірвали з нею зв’язок? Навіть при визначенні шлюбу зазначається: це добровільний союз чоловіка і жінки. Тобто це бажання має існувати з обох боків. Тим більше що у профільному законі прямо зазначено на взаємні права та обов’язки», – пояснює свою позицію голова наглядової ради «Глобальна організація союзницького лідерства», доктор юридичних наук В. Ліпкан.

Відповідно до сучасного законодавства, вихід із громадянства України відбувається за ініціативою особи, а припинення громадянства внаслідок його втрати потребує значних зусиль відповідних державних органів, щоб розпочати цей процес у разі, коли особа самостійно та свідомо розірвала зв’язок із країною. У такому випадку експерти говорять про добровільне бажання як з боку особи набувати громадянство і виходити з нього, так і з боку держави – як надавати громадянство, так і позбавляти його.

З метою реалізації цих пропозицій, голова наглядової ради «Глобальна організація союзницького лідерства», доктор юридичних наук В. Ліпкан пропонує внести зміни та доповнення до Закону України «Про громадянство України»:

1. Виключити п. 3 ч. 1 ст. 2, видаливши такий принцип, як «неможливості позбавлення громадянина України громадянства
України».

2. Статтю 17 Закону України «Про громадянство України» слід доповнити і викласти в такій редакції: громадянство припиняється: а) унаслідок виходу з громадянства України; б) унаслідок втрати громадянства України; в) унаслідок припинення громадянства з боку держави; г) на підставах, передбачених міжнародними договорами України.

Подібні пропозиції щодо надання правової можливості з боку держави позбавляти громадянства звучать також і в юридичних колах європейських країн. Зокрема, наприкінці серпня в Нідерландах широко розпочався процес громадського та експертного обговорення на державному рівні питання позбавлення громадянства за участь в екстремістських організаціях.

У Швейцарії громадянин у принципі не може бути позбавлений громадянства. Винятком є випадок, коли швейцарець, маючи подвійне громадянство та проживаючи за кордоном, завдав значної шкоди авторитету та інтересам Швейцарії.

На універсальному рівні ряд істотних норм щодо втрати громадянства міститься в Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 р. Конвенція закріпила загальне правило, згідно з яким держава не повинна позбавляти особу громадянства, якщо внаслідок цього вона стає особою без громадянства. Разом з тим державі надано право робити певні винятки з цього правила, якщо вона зробить відповідне застереження до Конвенції. У такому випадку закони держави можуть передбачити право позбавляти громадянства за одним або декількома з таких підстав:

– ігноруючи пряму заборону держави, особа надавала чи продовжує надавати послуги іншій державі або отримала чи продовжує отримувати від нього винагороду;

– поведінка особи завдає істотної шкоди життєвим інтересам держави;

– особа зробила заяву про вірність іншій державі.

Позбавлення громадянства в таких випадках може бути оскаржено в судовому порядку. Неприпустимо позбавлення громадянства за расовими, етнічними, релігійними або політичними мотивами.

Європейська конвенція містить загальне положення про те, що держава не може передбачати у своєму внутрішньому праві позбавлення громадянства за законом або з ініціативи держави. Однак це загальне положення супроводжується виключенням деяких випадків, які більш істотні, ніж наведені підстави для позбавлення громадянства за Конвенцією про скорочення безгромадянства. До таких винятків віднесено:

– добровільне набуття іншого громадянства;

– набуття громадянства шляхом обману;

– добровільна служба в іноземних збройних силах;

– поведінка, що завдає серйозної шкоди інтересам держави;

– відсутність реального зв’язку між державою та громадянином, який, звичайно, проживає за кордоном.

У деяких країнах Європи, відповідно до положень Європейської конвенції, позбавлення громадянства насамперед є санкцією стосовно конкретної особи у зв’язку з порушенням нею чинного законодавства, тобто одним із способів реакції держави на протиправні діяння, що спрямовані проти неї.Так, згідно зі ст. 98 Кодексу законів про громадянство Франції, особа може бути позбавлена громадянства актом президента, незалежно від способу його набуття, у тому разі, якщо вона притягнута до кримінальної відповідальності за злочин проти «безпеки держави».

При цьому варто звернути увагу на те, що законодавство переважної більшості держав не припускає денаціоналізації.Позбавлення особи громадянства, набутого в порядку філіації [2], називається денаціоналізацією, а позбавлення особи громадянства, набутого в порядку натуралізації [3], – денатуралізацією. Позбавлення громадянства, як правило, застосовується до натуралізованих громадян, оскільки вважається, що в них зв’язок з державою менш стійкий, ніж у громадян за народженням. Так, натуралізований громадянин Аргентини за рішенням суду втрачає громадянство в разі його «перебування за кордоном понад два роки» або «за завдання шкоди уряду Аргентини».

Необхідно зазначити, що Конституція України і Закон України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. не передбачають жодних обмежень прав натуралізованих громадян України.

У зв’язку з перебігом подій на Сході України, що призвели до виникнення воєнного конфлікту, коли, крім людей зі зброєю, громадяни України підтримували сепаратистів і терористів, що стало загрозою національній безпеці країни, у парламенті України зафіксовано законодавчі ініціативи щодо тимчасового припинення громадянства. Відповідні органи  безпеки говорять про різну ступінь підтримки з боку таких громадян – від прямого пособництва, підбурювання, організації до підтримки грошовими коштами чи матеріально-технічного забезпечення тощо.

Парламентський Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності рекомендував Верховній Раді України ухвалити в першому читанні проект закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо припинення громадянства України осіб, котрі вчинили злочини проти основ національної безпеки України» (реєстр. № 4262а від 27.08.2014 р.), який передбачає запровадження процедури тимчасового припинення громадянства України.Метою зазначеного законопроекту є підвищення рівня безпечного функціонування українського суспільства з огляду на внутрішні та зовнішні виклики, що сьогодні постали перед Україною.

Законопроектом передбачено встановлення додаткового покарання у вигляді припинення громадянства України стосовно осіб, які вчинили кримінальні правопорушення щодо основ національної безпеки України (шпигунів, диверсантів, зрадників тощо). Для цього пропонується внести відповідні зміни та доповнення до Кримінального кодексу України, Кримінально-виконавчого кодексу України, Закону України «Про громадянство України». Законопроектом пропонується надати право суду припиняти громадянство України особи, яка вчинила злочин проти основ національної безпеки України.

Як пояснив автор законопроекту, народний депутат В. Королюк, ідеться про тимчасове припинення громадянства для громадян України, стосовно яких винесено вирок за статтею Кримінального кодексу, що передбачає відповідальність за злочин проти основ національної безпеки. «Конституція забороняє позбавляти громадянства громадян України, які отримали його по праву народження в Україні, але ми цим законопроектом пропонуємо не позбавляти, а припиняти. Це буде своєрідний вид покарання, додатковий до основного – позбавлення волі. Людина, відносно якої призупинено громадянство, не зможе здійснювати право власності, брати участь у виборчому процесі», – зазначив автор законопроекту.

У свою чергу парламентський комітет зазначив, що завданням Кримінального кодексу України є, зокрема, не тільки охорона прав і свобод окремого громадянина, а й забезпечення охорони конституційного устрою України від злочинних посягань. Перелік таких злочинів міститься в Особливій частині цього Кодексу в розд. «Злочини проти основ національної безпеки». Цим  законом визначено, що дії, спрямовані на повалення конституційного ладу, посягання на територіальну цілісність і недоторканність України, державна зрада тощо є такими, що загрожують національній безпеці.

Пропонується додати до семи статей розд. І Особливої частини Кримінального кодексу України «Злочини проти основ національної безпеки» новий вид заходу кримінально-правового характеру для громадян України – припинення громадянства. На відміну від процедур «позбавлення громадянства», яка прямо заборонена ч. 1 ст. 25 Конституції України, і «втрата громадянства», яка прописана ст. 19 Закону України «Про громадянство України», вводиться норма, яка дасть змогу суспільству адекватно реагувати на злочини відповідної категорії.

У висновках парламентського комітету, зокрема, зазначається, що на практиці припинення громадянства особи матиме певні наслідки. Так,згідно з ч. 2 ст. 25 Конституції України така особа може бути видана іншій державі, а відповідно до ч. 1 ст. 36 Основного закону не може перебувати в лавах будь-якої політичної чи громадської організації. Нормами виборчого законодавства особа, громадянство України якої припинено, позбавляється права голосувати на виборах усіх рівнів. Якщо до засудження в такої особи перебувала у власності земельна ділянка сільськогосподарського призначення, то, на виконання ч. 4 ст. 81 Земельного кодексу України, така власність має бути відчужена протягом року.

Більше того, перебуваючи в статусі особи без громадянства, така особа повинна буде вжити заходи для своєї легалізації на території Української держави. У конкретному випадку це може бути, наприклад, підтвердження законності шлюбних відносин або права на ведення підприємницької діяльності. Тобто є очевидним підвищення рівня відповідальності за злочини проти держави, що слугуватиме появі додаткового захисту для основ національної безпеки країни.

Водночас до цієї законодавчої ініціативи щодо припинення громадянства України осіб, які вчинили злочини проти основ національної безпеки України, висловлені концептуальні зауваження. Так, у висновку Головного управління на проект закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України осіб, котрі вчинили злочини проти основ національної безпеки України» зазначено зауваження та пропозиції. Зокрема, у документі йдеться, що пропозиція щодо запровадження такого заходу кримінально-правового характеру, як позбавлення громадянства України, є сумнівною та юридично необґрунтованою. По-перше, виходячи зі змісту цього «заходу» (ст. 91-1 КК – в ред. проекту), особа, винна у вчиненні злочину проти основ національної безпеки, позбавляється громадянства України, тобто стає особою без громадянства. Така новела суперечить конституційним принципам громадянства – неможливості позбавлення громадянина України громадянства України та запобігання випадків безгромадянства (ст. 25 Конституції України, п. 2, 3 ч. 1 ст. 2 Закону).

По-друге, така пропозиція законопроекту не відповідає міжнародним зобов’язанням, узятим на себе Україною. Зокрема, Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 р. (ратифікована Україною 11 січня 2013 р.) та Європейська конвенція про громадянство 1997 р. (ратифікована Україною 20 вересня 2006 р.) основними принципами внутрішнього регулювання визнають необхідність уникнення безгромадянства. І хоча ці конвенції надають право державам-учасницям у своєму внутрішньому законодавстві передбачати можливість втрати громадянства, у тому числі й за поведінку, яка загрожує життєво важливим інтересам держави-учасниці (ст. 7 Європейської конвенції про громадянство, ст. 8 Конвенції про скорочення безгромадянства), але містять застереження, що така втрата неможлива, якщо відповідна особа внаслідок цього стане особою без громадянства.

По-третє, якщо «позбавлення громадянства України» розглядається як вид кримінального покарання (саме про це засвідчують запропоновані проектом зміни до санкцій ст. 109-114-1 КК, відповідно до яких цей «захід» фактично є обов’язковим додатковим покаранням), то в структурному відношенні оформлення та викладення відповідного нормативного матеріалу виглядає нелогічним. Адже правові норми про певний вид покарання повинні бути в розд. Х Загальної частини КК «Покарання та його види», а не в розд. ХІV «Інші заходи кримінально-правового характеру» (нарівні з примусовими заходами медичного характеру та спеціальною конфіскацією).

Якщо ж позбавлення громадянства України є заходом безпеки (такого висновку можна дійти з огляду на те, що нову статтю КК пропонується включити до розділу, у якому передбачені норми про примусові заходи медичного характеру), то таке його розуміння виглядає вкрай сумнівним. Адже заходи безпеки – це профілактичні заходи, які можуть передбачатися в кримінальному законі й застосовуватися для запобігання вчиненню певними особами нових суспільно небезпечних діянь. При цьому заходи безпеки застосовуються щодо певних осіб замість покарання у випадках, коли застосування покарання неможливе. З огляду на викладене важко зрозуміти, яким чином позбавлення особи громадянства України може запобігти вчиненню нових злочинів (ст. 91-1 КК – у редакції проекту). Крім того, інтерпретація «позбавлення громадянства України», як заходу безпеки, не узгоджується з тією обставиною, що цей захід пропонується здійснювати поряд з покаранням винної особи, а не замість нього.

Таким чином, у сучасному контексті перебігу подій, пов’язаних з розгортанням воєнного конфлікту на Сході України, значна увага експертів, громадськості, політиків приділяється ролі інституту громадянства в процесі державотворення, усвідомленим громадськістю стійким правовим зв’язкам між фізичною особою й державою, що знаходить свій вияв у їхніх взаємних правах та обов’язках. У зв’язку з тенденцією, коли громадяни України з різних обставин здійснювали посягання на територіальну цілісність і недоторканність України, державну зраду, що загрожує національній безпеці, дедалі більше в експертному середовищі порушується питання про доцільність запровадження на законодавчому рівні механізмів реалізації втрати (позбавлення) чипро тимчасове припинення громадянства для таких осіб. «Саме громадянство є основою держави, це важлива ланка сучасної світової політичної системи... І якщо територія держави визначається географічними кордонами, то кордони між народами визначаються законами про громадянство» [4]. Цей вислів Т. Хаммара є лаконічним і найкращим поясненням ролі інституту громадянства в процесі державотворення та забезпечення основ національної безпеки країни (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: Офіційний портал Верховної Ради України (http://zakon2.rada.gov.ua); Глобальна організація союзницького лідерства (http://goal-int.org/pozbavlennya-gromadyanstva-yak-teoretichna-problema-i-praktichna-docilnist); Юріс-Консалт (http://www.prostopravo.com.ua); Генеральне консульство України в Нью-Йорку (http://www.ukrconsul.org/ctitzenship/faq.htm); Український юридичний портал «Радник» (http://radnuk.info/pidrychnuku/privat/441-gaivoronsk/6386-13----.html); Pravodom(http://pravodom.com/mzhnarodne/21/382-vtrata-gromadyanstva); Информационное агентство «Новости. Молдова» (www.newsmoldova.ru).


[1] Гайворонський В. М. Міжнародне приватне право. – Режим доступу: http://radnuk.info/pidrychnuku/privat/441-gaivoronsk/6386-13----.html.

[2] Філіація – спосіб набуття громадянстваза народженням.

[3] Натуралізація – спосіб набуття громадянства за волевиявленням особи.

[4] Ладигін С., Нестеренко О. Конституційно-правове регулювання інституту громадянства та проблема подвійного громадянства в Україні. – Режим доступу: http://www.pravoznavec.com.ua/period/article/5558/%D1.