Виконання Україною порядку денного реформ, передбаченого Угодою про Асоціацію із Європейським СоюзомМ. Хилько, канд. філос. наук, ст. наук. співроб. ФПУ НБУВ

Виконання Україною порядку денного реформ, передбаченого Угодою про Асоціацію із Європейським Союзом

 

Хилько М. Виконання Україною порядку денного реформ, передбаченого Угодою про Асоціацію із Європейським Союзом. Громадська думка про правотворення. 2021. № 1 (206). С. 26–30. URL: http://nbuviap.gov.ua/images/dumka/2021/1.pdf.

 

У грудні 2020 р. Європейський Союз опублікував щорічний Звіт про виконання положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (Association Implementation Report on Ukraine), в якому йдеться про досягнутий впродовж року прогрес у впровадженні Україною реформ у рамках Угоди про асоціацію. Звіт підготовлено відповідними службами Європейської Комісії, а також Верховного представника Європейського Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки. Нагадаємо, що Угода про асоціацію й глибоку та всеосяжну зону вільної торгівлі між Україною та Євросоюзом, що набула чинності 1 вересня 2017 р., є основою для співпраці між Україною та ЄС, покликана сприяти розвитку більш тісних зв’язків у різних сферах діяльності, а також є дороговказом для проведення реформ в Україні за підтримки Євросоюзу.

Представляючи звіт за 2020 р., Високий представник ЄС із закордонних справ і безпекової політики, Віцепрезидент Європейської Комісії Ж. Боррель відзначив прогрес, але водночас і натякнув на проблеми в галузі верховенства права, а також на необхідність послідовності у реформаторських зусиллях: «Україна продовжує рухатися шляхом реформ, попри дестабілізуючі дії Росії, конфлікт на сході та спалах пандемії коронавірусу. Вкрай важливо, щоб українські політичні лідери продовжували докладати зусиль в цьому напрямі та втілювали незворотні реформи, особливо у сфері верховенства права. Український народ очікує на це».

Передусім Комісар ЄС з питань сусідства і розширення О. Варгеї зазначив, що Євросоюз і надалі буде підтримувати Україну у виконанні нею порядку денного реформ, повному впровадженні Угоди про асоціацію та використанні її переваг. За його словами, ЄС очікує, що Україна «й надалі буде захищати наші спільні цінності демократії, верховенства права, поваги до міжнародного права та прав людини, в тому числі прав осіб, що належать до меншин. Наша спільна мета – підтримати стратегічну орієнтацію України на більш тісну інтеграцію з Європейським Союзом».

Звіт Євросоюзу щодо виконання Україною положень Угоди про асоціацію структурно складається із семи розділів, деякі з яких містять підрозділи:

1. Анотація.

2. Політичний діалог, належне врядування та зміцнення інститутів.

2.1 Демократія, права людини та належне управління.

2.2. Зовнішня політика та політика в галузі безпеки.

2.3 Справедливість, свобода та безпека.

3. Економічний розвиток та ринкові можливості.

3.1. Економічний розвиток.

3.2. Торгівля та питання, пов’язані з торгівлею.

4. Сполучення, енергоефективність, клімат, навколишнє середовище та цивільний захист.

5. Мобільність та контакти між людьми.

6. Фінансова допомога.

7. Підсумкові зауваження та перспективи на майбутнє.

Частина звіту, присвячена політичним питанням, починається описом поступу України в реформі децентралізації, зокрема, завершенням у 2020 р. процесу створення об’єднаних територіальних громад. У цілому позитивно оцінюючи децентралізацію, відзначається, що у низці випадків місцеві громади скаржилися на брак належних консультацій та «свавільні рішення» виконавчої влади у питаннях об’єднання громад. Заради справедливості, варто зауважити, що у визначені урядом строки, впродовж 2015–2019 рр., добровільно об’єдналися тільки 4492 громади (у більш крупні 983 громади), які охоплюють лише 41 % території держави. Ще 6469 громад, які не змогли укрупнитися самостійно, були в травні 2020 р. об’єднані урядовим рішенням у 1469 громад. Очевидно, що об’єднання більш як половини громад вольовим урядовим рішенням «згоди» не могло відбутися без висловлення невдоволення низкою громад. Однак, без таких «свавільних» рішень виконавчої влади процес укрупнення громад розтягнувся б ще на десятиліття, не даючи можливості завершити реформу децентралізації. При тому, що представники ЄС самі спонукали українську сторону прискорити цей процес.

Оцінюючи новий електоральний кодекс України, у звіті Євросоюзу відзначається, що він містить більш прогресивні положення про гендерне представництво та покращує доступ до виборів для людей з особливими потребами. При цьому, зазначено, що згідно з попередніми висновками місії спостереження за виборами Бюро з демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ (БДІПЛ), оновлений кодекс не враховує низки пріоритетних рекомендацій БДІПЛ.

У звіті відзначено, шо в 2020 р. в Україні закінчився термін дії Національної стратегії у сфері прав людини, затвердженої в 2015 р., при цьому в тексті не дано жодної оцінки якості її виконання, що фактично є негативним сигналом – адже у випадку певного прогресу, це було б відзначено фахівцями ЄС, як вони традиційно роблять. Не дається прямої оцінки і новій розробленій стратегії у сфері прав людини, але при цьому наголошується, що після її затвердження Міністерство юстиції має розробити відповідний план дій, який повинен «містити більш чіткі індикатори результатів». Останнє зауваження фактично свідчить про невдоволення ЄС загальністю формулювань тексту нової стратегії та відсутністю постановки чітких завдань, якість виконання яких можна було би об’єктивно оцінити.

Відзначаючи переважне дотримання свободи ЗМІ в Україні, у звіті зауважується, що досі не завершено справу про вбивство журналіста П. Шеремета, у медіа-просторі домінують олігархічні ЗМІ, а суспільне мовлення залишається недофінансованим. Україна досі не адаптувала своє законодавство щодо аудіо-візуальних медіа у відповідності до своїх зобов’язань за Угодою про асоціацію; залишаються відкритими питання посилення ролі Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, забезпечення транспарентності власності ЗМІ, надання всім учасникам рівного доступу до медійного ринку.

Важливо відзначити, що в підготовленому ЄС звіті висловлюються «очікування», що віцепрем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України тісно співпрацюватиме з парламентським Комітетом з питань інтеграції України до Європейського Союзу. У перекладі з дипломатичної мови, очевидно йдеться про натяк на брак такої співпраці в минулому році.

У звіті відзначається, що за аналізований період в Україні відбулося «кілька позитивних зрушень» у сферах правосуддя, верховенства права та боротьби проти корупції. Зокрема, перші вироки виніс Вищий антикорупційний суд (ВАКС); поліпшилась співпраця між Національним антикорупційним бюро України (НАБУ) та Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою (САП). Однак, як наголошується у звіті, рівень засуджень в рамках антикорупційних розслідувань все ще залишається низьким. Зазначається «продовження політичного тиску» на НАБУ на його директора. Неприховане занепокоєння висловлено щодо нещодавніх рішень Конституційного Суду України, які, на думку авторів звіту, «поставили під сумнів досягнення країни у боротьбі проти корупції та вкотре нагадали, що проведення повноцінної судової реформи залишається вкрай важливим». Відзначається, що українські правоохоронні органи переглядають законодавчу базу щодо боротьби з організованою злочинністю, «але поки що жодних серйозних кроків у цьому напрямку не зроблено».

В економічній частині звіту відзначено, що Стратегія управління державними фінансами на 2020–2024 рр. і відповідний План дій передбачають посилення державного фінансового контролю та попередження фінансових зловживань і шахрайства, а Стратегія розвитку Державної аудиторської служби України на період до 2024 року встановила основні принципи державного фінансового контролю. При цьому зазначено, що реформа Державної аудиторської служби, розпочата на початку 2020 р., не була продовжена після зміни складу уряду навесні 2020 р., а створення зменшеного за чисельністю та «більш аналітичного» Управління фінансового контролю було скасовано.

У цілому позитивно оцінюючи ухвалення парламентом земельної реформи, у звіті ЄС все ж зазначається, що для забезпечення її прозорого проведення ще необхідно прийняти закони з регулювання децентралізації землеустрою, державних земельних електронних аукціонів, а також створення незалежного фонду часткового гарантування кредитів з метою розширення доступу малих фермерських господарств до гнучкого інструменту фінансування.

У звіті позитивно оцінюється прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської діяльності», який, на думку представників ЄС, «допоміг захистити фінансову стабільність України». Проте у звіті наголошується на необхідності забезпечити незалежність Національного банку України, а також підтримувати довгострокову монетарну та фінансову стабільність. Критично згадано про відсутність завершення судового провадження щодо шахрайства у справі «ПриватБанку».

Нагадуючи, що український уряд визначив модернізацію трудових відносин одним із своїх пріоритетів, зобов’язавшись в Угоді про асоціацію дотримуватись норм праці та зобов’язань Міжнародної організації праці, автори звіту наголошують, що реформа трудового законодавства, включаючи довгоочікуване прийняття нового Трудового кодексу України, зупинилася навесні 2020 р., як забуксував і прогрес у правовому узгодженні із законодавством ЄС питань охорони праці та гігієни. У звіті також йдеться про необхідність створити відповідну інституційну базу, перш ніж розглядати можливість запровадження другої (додаткової) пенсійної системи.

Євросоюз відзначив поступ України в реалізації частини Угоди про асоціацію, що стосується сфери торгівлі, включно з окремими заходами, спрямованими на спрощення торгівлі та митного контролю. Водночас згадується суперечність заборони на експорт необробленої деревини положенням щодо поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі між Україною та ЄС.

У звіті вказується, що стосовно законодавства у сфері фінансових послуг, Україна досягла «певного прогресу» щодо ринку цінних паперів, розробляється нове законодавство про фінансові послуги, страхування та інвестиційні фонди. У той же час, існують затримки з прийняттям нового законодавства стосовно поштових послуг.

Позитивно у звіті оцінено новий закон про державні закупівлі, який був прийнятий у 2019 р., але набув чинності в квітні 2020 р., «тим самим наблизивши Україну до правових стандартів ЄС». Автори звіту також відзначають прогрес у галузі прав інтелектуальної власності, зокрема, прийняття у 2020 р. закону щодо створення Національного органу інтелектуальної власності, а також нових законів про товарні знаки та патенти.

У розділі, присвяченому питанням сполучення, енергоефективності, клімату, навколишнього середовища та цивільного захисту, оцінивши як доволі успішний анбандлінг на газовому ринку, представники Євросоюзу зауважили при цьому, що аналогічні процеси на ринку електроенергії призупинилися, а існуюча там «олігополістична структура» має «постійні структурні проблеми».

Відзначивши задеклароване Україною бажання співпрацювати із Європейським Союзом над реформами, що стосуються транспорту, захисту довкілля та боротьби проти змін клімату, представники ЄС констатували відсутність суттєвого прогресу за цими напрямами.

Натомість за напрямом мобільності й контактів між людьми у звіті Євросоюзу відзначено, що Україна продовжує виконувати зобов’язання, взяті на себе в рамках запровадження безвізового режиму, а також продовжує ефективно використовувати можливості програм ЄС «Еразмус+» та «Горизонт 2020».

У розділі стосовно фінансової допомоги відзначено, що в червні 2020 р. ЄС виплатив Україні транш у розмірі 500 млн євро після того, як Україна виконала всі відповідні зобов’язання щодо реформ і досягла згоди щодо нової програми стенд-бай з Міжнародним валютним фондом.

У заключному розділі звіту ЄС відзначається, що в перші місяці 2020 р. Україна швидко просувалась у виконанні своїх зобов’язань за Угодою про асоціацію, проте згодом темп реформ знизився – як під впливом пандемії COVID-19, так і внаслідок кадрових змін в уряді. Утім, як зазначено у звіті, все ж було досягнуто «певного важливого прогресу» в таких сферах, як права інтелектуальної власності, стандартизація та технічні регламенти, розвиток сільського господарства, у банківському та цифровому секторах. Наостанок фахівці Євросоюзу наголошують, що подальші реформаторські зусилля України особливо потрібні в таких галузях, як енергетика та корпоративне управління державними підприємствами, а також критично необхідними є реформи в галузі судової реформи та верховенства права.

Коментуючи звіт Євросоюзу, виконавчий директор ГО «Український центр європейської політики» Л. Акуленко у своїй публікації на «Європейській правді» відзначає, що ЄС і справді вважає особливо важливими реформи у сфері верховенства права, боротьби з корупцією, а також реформу державної служби. Причина в тому, що в ЄС переконані: жодні закони, у тому числі прийняті в контексті Угоди про асоціацію, не будуть ефективно працювати, якщо не працюватиме незалежна судова система, не вестиметься ефективна боротьба з корупцією, а державним інституціям бракуватиме висококваліфікованих кадрів, спроможних забезпечити виконання прийнятих законів.

Зважаючи на те, що європейські чиновники зазвичай з дипломатичною ввічливістю уникають різких та емоційно забарвлених формулювань, Л. Акуленко радить звертати увагу на деталі, які дають зрозуміти реальну думку чиновників Євросоюзу щодо успіхів та проблем України на шляху реформування. Зокрема, варто порівнювати термінологію, що її застосовують фахівці ЄС при оцінці реформ в одних і тих самих галузях у звітах за різні роки. Так, якщо у звіті Євросоюзу за 2019 р. було зазначено, що Україна продовжувала будувати «ефективну» інституційну систему у сфері юстиції, верховенства права та боротьби з корупцією, то у відповідному розділі звіту за 2020 р. про ефективність не йдеться, а відзначається лише «кілька позитивних зрушень».

Якщо у звіті за 2019 р. представники ЄС говорили про «прогрес» України у сфері реформи державної служби, то у відповідному розділі звіту за 2020 р. просто констатується, що за рік змінилася третина державних службовців і тут же відзначається, що близько 7 тис. державних службовців були найняті на роботу без конкурсу. І хоча у звіті відзначається, що конкурси не поводилися у зв’язку із пандемією, втім наголос на цьому факті явно мав нагадати ту критичну позицію щодо призначень на державні посади без конкурсів, яку представники Євросоюзу впродовж 2020 р. висловлювали своїм українським колегам.

Увага до формулювань дає також можливість відзначити, за якими напрямами реформування поступ України, порівняно із попереднім роком, покращився. Так, зокрема, якщо у звіті за 2019 р. йшлося лише про «прогрес» України у переході до цифрового ринку, то у звіті ЄС по відповідному напрямі за 2020 р. вже відзначено «значний прогрес», що свідчить про більш високу оцінку зусиль нашої держави у реформуванні цієї сфери.

Підсумовуючи, відзначимо, що в цілому звіт ЄС про виконання Україною положень Угоди про асоціацію за 2020 р. є менш оптимістичним, ніж аналогічний звіт за 2019 р., хоча за деякими напрямами реформування і відзначається більший прогрес. Очевидно, далося взнаки різко критичне ставлення представників ЄС до рішень Конституційного Суду України визнати неконституційними низку положень антикорупційного законодавства. На думку чиновників Євросоюзу, це поставила під загрозу боротьбу проти корупції як ключовий чинник виконання Україною порядку денного реформ, передбаченого Угодою про асоціацію. Зі звіту також зрозуміло, що в ЄС залишилися незадоволені окремими кадровими рішеннями, прийнятими в Україні в 2020 р., вважаючи їх причиною гальмування реформ за деякими напрямками. І, звісно ж, вагомим чинником стала пандемія COVID-19, протидія якій, з одного боку, об’єктивно відволікала частину уваги і ресурсів від проведення реформ, а з іншого – часом ставала просто приводом поставити окремі реформ на паузу.

Щоб досягнути в 2021 р. більш відчутного прогресу у впровадженні реформ, передбачених Угодою про асоціацію, і відповідно отримати більш позитивну оцінку наших зусиль з боку європейських партнерів, вітчизняні експерти радять урядовцям чітко визначити цьогорічні секторальні пріоритети реформування (наприклад, експерт з євроінтеграції Л. Акуленко рекомендує, з урахуванням пандемії COVID-19, зробити акцент на розбудові цифрового ринку, реформуванні сфер торгівлі і транспорту, вдосконалення роботи митниці); усунути проблемні питання, які було відзначено у звіті ЄС за 2020 р.; а також вжити заходів із інституційного та кадрового посилення Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: офіційний вебсайт Європейського Союзу (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2259; https://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/89662/звіт-єс-україна-продовжує-виконання-порядку-денного-реформ-втім-виклики-залишаються_uk/; https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89622/joint-staff-working-document-association-implementation-report-ukraine_en; https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/2020_ukraine_association_
implementation_report_final.pdf); Урядовий портал (https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/55-GOEEI/ar-aa-implementation-2019-4.pdf); вебсайт Міністерства фінансів України (https://mof.gov.ua/uk/vikonannja-ugodi-pro-asociaciju); вебсайт «Європейська правда» (https://www.eurointegration.com.ua/experts/2020/12/7/7117333/; https://www.eurointegration.com.ua/news/2020/12/1/7117159/); вебсайт Deutsche Welle (https://www.dw.com/uk/zvit-yevrosoiuzu-shchodo-ukrainy-vkazav-na-zahrozy-ostannikh-rishen-ksu/a-55785131)).