«За» та «Проти» ініціатив Президента щодо внесення змін до Конституції що стосуються децентралізації Ю. Якименко, мл. науч. сотр. «СІАЗ» НБУВ

Проект закона «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» в оценках политиков и экспертов

 

Президентский законопроект о внесении изменений в Конституцию, касающихся вопросов местного самоуправления и изменения административного устройства страны, который 13 декабря был зарегистрирован в парламенте, еще до своей публикации стал объектом дискуссий и критики со стороны многих политиков и экспертов.

Как ранее отмечали представители власти, изменения в Конституции по части децентрализации и особого статуса Донбасса были согласованы предыдущим правительством в рамках Минских договоренностей, но, констатируют наблюдатели, в представленном документе, практически целиком копирующем принятый в 2015 г. в первом чтении законопроект, упоминания об особом статусе Донбасса нет. Это стало одной из причин критики документа, в том числе со стороны представителей непризнанных республик.

«В связи с непрекращающимися попытками украинской стороны уклониться от исполнения своих прямых обязательств по Комплексу мер и в одностороннем порядке принять поправки в Конституцию, мы вынуждены вновь напомнить Киеву, что краеугольным камнем мирного разрешения конфликта остается предоставление Донбассу особого статуса, согласование всех его правовых аспектов с представителями республик и закрепление в основном законе украинского государства», – заявила накануне встречи контактной группы по Донбассу в Минске полномочный представитель «ДНР» на переговорах Н. Никонорова, комментируя законопроект о децентрализации.

Попытки подменить это ключевое условие «некими альтернативными проектами» является отходом от достигнутых в Минске договоренностей, а также обязательств, которые Президент Украины подтвердил в коммюнике по итогам встречи «нормандской четверки», считает она. «Мы не признаем односторонней децентрализации, которую пытается провести Киев, и настоятельно рекомендуем прекратить раз за разом подменять положения Комплекса мер. Киеву следует наконец-то уяснить, что особый статус не является предметом для торга – это принципиальное условие нашего дальнейшего мирного сосуществования», – сообщила Н. Никонорова, подчеркнув, что любые односторонние несогласованные с «Л/ДНР» изменения в Конституцию не могут быть признаны выполнением Комплекса мер и являются грубым нарушением ранее достигнутых договоренностей (URL: https://strana.ua/news/239574-vlasti-dnr-predlozhili-obsudit-izmenenija-zelenskoho-v-konstitutsiju.html).

Как подчеркивает политический эксперт А. Савченко, президентский законопроект, вместо имплементации решений нормандского формата, вообще не рассматривает законодательных изменений касательно ОРДЛО. «Налицо попытка Президента обойти решения, которые были приняты в нормандском формате, и те обязательства, которые были взяты Украиной. С моей точки зрения, проведением таких законов мы отдаляем мир в Украине, а также вселяем в наших партнеров по переговорному процессу еще большее недоверие к последовательности решений нашей власти в лице Президента и Верховной Рады», – заявляет он (URL: https://comments.ua/article/politics/domestic-policy/642304-decentralizaciya-po-zakonu-zelenskogo-eksperty-rasskazali-ob-ugrozah-i-preimuschestvah.html).

В то же время, по мнению политолога К. Молчанова, специальный правовой статус для Донбасса может быть осуществлен отдельным законом. «Границы округов и их полномочия будут зафиксированы отдельным законом. Я думаю, здесь и может зацепиться закон об особенностях самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской области. Никаких прямых упоминаний особого статуса нет, но он может быть принят отдельно, ведь он не противоречит изменениям в Конституцию», – считает он (URL: https://newsone.ua/articles/politics/detsentralizatsija-naoborot-kak-storozhevye-psy-zelenskoho-budut-kontolirovat-rehiony.html).

Как указывают некоторые эксперты, комментируя законопроект, нормы документа предусматривают не дальнейшее развитие децентрализации, а существенное укрепление президентской вертикали власти на местах, что вызвало критику предложенных изменений со стороны оппозиции, в том числе представителей «Европейской солидарности». Наблюдатели отмечают в связи с этим, что в 2015 г. аналогичные инициативы исходили именно от возглавляющего сегодня «ЕС» П. Порошенко.

Как заявила сопредседатель фракции «Европейская солидарность» И. Геращенко в ходе согласительного совета в Верховной Раде, предлагаемые Президентом изменения в Конституцию отменяют демократическую реформу децентрализации и вводят «смотрящих» и «диктатуру». «Быстрый анализ показывает, что Президент под видом префектов вводит своих смотрящих, он сможет прекращать полномочия мэров или советов, ликвидировать общины, по представлению префектов будут назначаться какие-то государственные уполномоченные. Вместо народовластия – диктатура. Постсоветские люди во власти решили уничтожить европейскую модель государства и строить нью-СССР с Генсекретарем во главе», – заявила она (URL: https://strana.ua/news/239561-irina-herashchenko-nazvala-izmenenija-zelenskoho-v-konstitutsiju-diktaturoj-.html).

В том, что президентский законопроект не имеет ничего общего с реальной децентрализацией, а лишь укрепляет и развивает вертикаль президентской власти, уверен и председатель политсовета партии «Оппозиционная платформа – За жизнь» В. Медведчук.

О том, что предусмотренные президентским законопроектом нормы, в частности введение института префектов, могут угрожать действительной децентрализации, заявляли недавно также некоторые депутаты Европарламента. Так, в рамках заседания парламентского Комитета ассоциации Украина – ЕС в Страсбурге докладчик по Украине, депутат от группы европейских народников М. Галер (Германия) подчеркнул, что система префектов «не должна противостоять децентрализации и не должна быть направлена на создание вертикали власти». «Я надеюсь, что я ошибаюсь в этом отношении, но я настоятельно рекомендую коллегам перед тем, как быстро принять конституционные поправки, провести глубокое обсуждение. Конституция – это не то, что меняется за очень короткий промежуток времени. Это мой совет и обращение – глубоко рассматривать любые изменения в Конституцию», – призвал М. Галер украинских парламентариев.

Вице-президент Комитета ассоциации Украина – ЕС, депутат Европейского парламента В. фон Крамон-Таубадель в свою очередь назвала предложение ввести институт префектов «очень опасным развитием». «Я категорически против этого, потому что я вижу, что успех децентрализации может быть в опасности. Я против этой исполнительной власти на уровне области», – заявила она, подчеркнув, что «не видит необходимости спешить с этими конституционными изменениями». «Я бы хотела видеть соответствующую процедуру, но (не хотела бы видеть) никакой исполнительной власти из Офиса Президента в регионы. Потому что это демобилизует, децентрализует самоуправление», – отметила политик (URL: https://zn.ua/UKRAINE/v-evrokomissii-raskritikovali-ukrainskiy-zakonoproekt-o-decentralizacii-339763_.html).

«Изменения в административно-территориальном устройстве приготовили “под елочку”, чтобы под видом децентрализации можно было еще больше подчинить местные органы власти. В законопроекте подаются совершенно абсурдные вещи: Президент с подачи префекта может сначала вообще прекратить деятельность органа местного самоуправления. Если же будет решение Конституционного суда по поводу его действий, он может его распустить. Даже сейчас такого нет», – комментирует документ политолог К. Молчанов (URL: https://newsone.ua/articles/politics/detsentralizatsija-naoborot-kak-storozhevye-psy-zelenskoho-budut-kontolirovat-rehiony.html).

По мнению политического эксперта А. Савченко, законопроект призван усилить вертикаль Президента в регионах Украины. «Институт префектов – это сугубо контролирующий орган, который очень странно ложится на форму правления Украиной как парламентско-президентской республикой. Префект наделен абсолютно неконституционными возможностями для роспуска органов, которые были выбраны громадами. Фактически в регион назначается такой себе “решала”, который, скорее всего, будет заниматься коррупционной деятельностью, выполняя роль “смотрящего” непосредственно от Президента», – считает он (URL: https://comments.ua/article/politics/domestic-policy/642304-decentralizaciya-po-zakonu-zelenskogo-eksperty-rasskazali-ob-ugrozah-i-preimuschestvah.html).

В то же время, как отмечает издание ZN.UA, «если удастся выстроить адекватный и независимый институт префектов, этот шаг Зеленского можно считать еще одним тактическим ударом по тем местным элитам, которые за десятилетия бесконтрольности срослись в криминальный спрут с местной полицией, прокуратурой, судом и СБУ. Правда, ключевое “если”. Поэтому уже на этом уровне можно ожидать неприятия законопроекта местными элитами» (URL: https://zn.ua/internal/zekonstituciya-chto-zashito-v-decentralizaciyu-339455_.html).

Недавно некоторые представители местных советов и ряд экспертов по вопросам децентрализации власти и местного самоуправления обратились с совместным заявлением к Президенту В. Зеленскому с призывом не допустить поспешного голосования за законопроект, создать открытую площадку для его обсуждения и доработать документ. «Предложенные законопроектом № 2598 изменения, по сравнению с действующей Конституцией Украины, содержат признаки централизации власти, сужают статус органов местного самоуправления и чрезмерно расширяют контрольные полномочия государства в лице префектов и Президента», – отмечается в заявлении. Его авторы подчеркивают, что введением института префекта нарушается положение Европейской хартии местного самоуправления, которое требует определения четких случаев государственного надзора и адекватности мер административного воздействия.

По оценке авторов заявления, законопроект о децентрализации, предложенный Президентом, имеет ряд существенных недостатков и угрожает местной демократии. В частности, он создает возможность вмешательства префектов в дела самоуправления; право Президента приостанавливать полномочия местных советов и глав общин может привести к нарушению равенства форм народовластия; включение больших громад или городов областного значения в состав округов может привести к диспропорции и противоречию при формировании советов округов из-за значительных различий в численности населения громад, которые войдут в их состав; предоставление термину «громада» двойного значения приведет к значительному усложнению юридических аспектов деятельности органов местного самоуправления; право власти в любое время пересмотреть состав громады, округа, области может не учитывать мнение самой громады; отсутствие в документе четких полномочий председателей новых общин может привести к лишению их права председательства на заседаниях местных советов и руководства исполнительным органом совета; неопределенность гарантий финансовой и имущественной автономии округов и областей грозит уничтожению результатов реформы децентрализации. Также, отмечают авторы заявления, документ необоснованно лишает города Киев и Севастополь особого статуса. В том случае если законопроект будет одобрен парламентом, «Украина рискует получить усиленную вертикаль старого образца вместо европейских институтов местной демократии», подчеркивается в заявлении (URL: https://zn.ua/POLITICS/prezidentskiy-zakonoproekt-o-decentralizacii-ugrozhaet-mestnomu-samoupravleniyu-glavy-gromad-339837_.html).

Ряд экспертов, журналистов и общественных деятелей выступили недавно также с отдельным заявлением, касающимся рисков законопроекта в вопросе Крыма. «Дальнейший правовой статус г. Севастополь, временно оккупированного РФ, его последующее возможное включение в Автономную Республику Крым или существование в форме отдельной общины (округа, области) проектом никак не определено. Вообще специфика внедрения нового административно-территориального деления на временно оккупированных территориях Украины проектом закона № 2598, в частности его переходными положениями, не определена. Такая юридическая неопределенность оставляет огромное поле для враждебных спекуляций, – говорится в заявлении. – Никаких практических результатов исключение упоминания о Севастополе из текста Конституции Украины до деоккупации Крыма не дает. Сейчас Севастополь является отдельным регионом Украины, не входит в состав Автономной Республики Крым. Специальный статус Севастополя не предусматривает особых прав города, а только устанавливает специальные дополнительные меры государственного контроля за ним, которые, к сожалению, не были использованы в 2014 г. – чисто по субъективным причинам». Авторы заявления потребовали от Президента обеспечить доработку законопроекта с тем, чтобы четко определить статус Севастополя как неотъемлемой составляющей Украины после внесения соответствующих изменений в Конституцию (URL: https://www.facebook.com/590012243/posts/10157979204822244/?d=n).

Эксперт по вопросам децентрализации и деятельности (проблемам) объединенных территориальных громад Ю. Кушнир считает, что документ содержит нормы, которые можно трактовать «и как возможности к развитию громад, и как риски к узурпации власти со стороны Офиса Президента». «В предлагаемом документе предусматривается возможность Президентом (чего раньше не было) приостанавливать принятые органами местного самоуправления решения, временно приостанавливать полномочия головы громады, местного совета, а также назначать временного государственного уполномоченного, – подчеркивает эксперт. – При этом у Верховной Рады при определенных обстоятельствах (по представлению Президента) есть возможность, чего тоже ранее не было, досрочно приостановить полномочия головы и местного совета и назначить внеочередные выборы. Будет ли это использоваться как реальный предохранитель для предупреждения и предотвращения попыток посягательства на территориальную целостность и государственное устройство нашего государства или использоваться как инструмент давления, в том числе политического, на органы местного самоуправления под угрозой роспуска, сказать сложно. Но как показывает уровень политической культуры в Украине, в краткосрочной перспективе второй вариант – более реалистичен» (URL: https://comments.ua/article/politics/domestic-policy/642304-decentralizaciya-po-zakonu-zelenskogo-eksperty-rasskazali-ob-ugrozah-i-preimuschestvah.html).

Некоторые эксперты называют опасной норму законопроекта, позволяющую Верховной Раде определять правовой статус административно-территориальных единиц простым законом. «В проекте есть чрезвычайно рискованный момент: правовой статус будет определяться не Конституцией, а законами Украины. Это значит, что изменять статус будет чрезвычайно просто. Допустим, этот парламент, в котором работает пропрезидентская монокоалиция, сможет делать это практически гарантированно просто и быстро. Но опасно даже не это или не столько это. А что в парламенте будущих созывов может быть создана другая коалиция – пророссийская», – комментирует документ глава Комитета избирателей Украины политолог А. Кошель, подчеркивая, что это решение «может стать промежуточным звеном к “параду суверенитетов” или стать реальным шагом на пути к федерализации» (URL: https://www.segodnya.ua/politics/na-chto-obratit-vnimanie-konstitcionnyy-sud-eksperty-nazvali-glavnuyu-ugrozu-reformy-decentralizacii-1375586.html).

Политолог В. Цыбулько называет нонсенсом возможность изменения административного устройства простым большинством голосов депутатов парламента. «Это – прямой путь для провозглашения автономии ОРДЛО, – предостерегает эксперт. – И такое впечатление, что немного позитива от Порошенко сохранено именно для проталкивания деструкции от Зеленского. Ведь инициатива, пропитанная аматорскими идеями, позволяет профессионалам вывернуть закон, как дышло» (URL: https://comments.ua/article/politics/domestic-policy/642304-decentralizaciya-po-zakonu-zelenskogo-eksperty-rasskazali-ob-ugrozah-i-preimuschestvah.html).

«Действующая Конституция четко называет количество областей и их наименования – президентский законопроект не определяет ни количества, ни названий областей. Полномочия разбираться с этими вопросами получает Верховная Рада. То есть гипотетически в руках монобольшинства оказывается нож, которым “слуги народа” на свое усмотрение могут нарезать области, округа и регионы Украины. Не собирая при этом 300 конституционных голосов», – пишет издание ZN.UA. «То есть, принимая такие изменения в Конституцию и не зная, что на самом деле хочет сделать со страной Зеленский и какие законы за тем последуют, мы соглашаемся на “кота в мешке”. …Ведь существование перечня регионов – признак субъектности этих админединиц, то есть федеративного устройства», – отмечается в статье (URL: https://zn.ua/internal/zekonstituciya-chto-zashito-v-decentralizaciyu-339455_.html).

В то же время, как полагает политолог В. Фесенко, в том, что названия и перечень областей, а также статус, в том числе Киева и Севастополя, будет определяться не Конституцией, а на уровне законов, есть определенный смысл. «Вспомним, чем закончилась история с декоммунизацией областей – до сих пор мы имеем Днепропетровскую и Кировоградскую области. При том, что областные центры уже давно переименованы. Действительно, такие моменты – иногда чисто технические – гораздо проще решать на уровне законов», – считает эксперт.

При этом, подчеркивает В. Фесенко, норму о полномочиях парламента определять правовой статус административно-территориальных единиц более подробно должны разъяснить юристы. «Думаю, и Конституционный суд обратит на это внимание при рассмотрении проекта. И предоставит свои выводы. Поскольку здесь может быть трактовка», – отмечает политолог (URL: https://www.segodnya.ua/politics/na-chto-obratit-vnimanie-konstitcionnyy-sud-eksperty-nazvali-glavnuyu-ugrozu-reformy-decentralizacii-1375586.html).

Наблюдатели заключают, что инициатива Президента по внесению касающихся децентрализации изменений в Конституцию связана со стремлением власти укрепить свои позиции в преддверии местных выборов, которые в случае положительного решения Конституционного суда по проекту смогут досрочно состояться уже в мае. В том случае, если парламент не поддержит законопроект о децентрализации и местные выборы пройдут осенью следующего года, президентские инициативы будут иметь шансы остаться нереализованными.

 

Якименко Ю. Проект закону «Про внесення змін до Конституції України (відносно децентралізація влади)» в оцінках політичних та експертних [Електронний ресурс] / Ю. Якименко // Україна: події, факти, коментарі. – 2019. – № 25. – С. 23–30. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr25.pdf. – Назва з екрану.