Законодавче врегулювання процедури усунення президента України з поста (імпічмент) Т. Миськевич, мол. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Законодавче врегулювання процедури усунення Президента України з поста (імпічмент)

 

Миськевич Т. Законодавче врегулювання процедури усунення Президента України з поста (імпічмент) [Електронний ресурс] / Т. Миськевич // Громадська думка про правотворення. – 2019. – № 15 (180). – С. 11–13. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/dumka/2019/15.pdf. – Назва з екрана.

 

10 вересняВерховна Рада України ІХ скликання ухвалила законопроект «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» № 1012 від 29.08.2019 р. Відповідне рішення підтримали 245 народних депутатів при мінімально необхідних 226 (244 депутати від фракції «Слуга народу» та один позафракційний). Нагадаємо, що законопроект був внесений на розгляд до ВРУ Президентом В. Зеленським.

Згідно з прийнятим документом, процедуру імпічменту може ініціювати тільки конституційна більшість народних депутатів: вони повинні подати до парламенту постанову з правовим обґрунтуванням необхідності утворення спеціальної тимчасової слідчої комісії, після чого ВРУ приймає рішення про ініціювання імпічменту та включення його до порядку денного як невідкладного. Далі парламент створює спеціальну тимчасову слідчу комісію для проведення розслідування факту та обставин вчинення Президентом державної зради або іншого злочину.

Законопроектом передбачено, що в процедурі імпічменту Президент може користуватися послугами адвокатів у кількості від одного до п’яти, які забезпечують захист його прав, свобод та інтересів. Пленарне засідання ВРУ, на якому розглядаються висновки і пропозиції комісії, має бути відкритим (за винятком випадків, коли озвучувана інформація становить державну або іншу охоронювану законом таємницю).

Після прийняття ВРУ рішення про звинувачення Президента парламент повинен звернутися до Конституційного і Верховного судів України. Якщо дані суди визнають рішення ВРУ правовим, парламент приймає рішення про імпічмент Президента. Постанова вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш, як 3/4 народних депутатів від конституційного складу ВРУ.

Як вже зазначалось, закон передбачає створення спеціальної тимчасової слідчої комісії (далі – ТСК), до складу якої входитимуть народні депутати (з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій та груп), спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. ТСК готуватиме висновки і пропозиції за дослідженими обставинами щодо вчинення Президентом державної зради або іншого злочину. Нагадаємо, що парламентарі попереднього скликання вже встигли схвалити законопроект «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» № 1098[1]. За словами його розробників, саме цей фундаментальний документ заповнював низку прогалин, що унеможливлювали практичну реалізацію процедури імпічменту згідно з конституційними нормами, зокрема, він законодавчо визначав правовий статус та повноваження тимчасових слідчих комісій (ТСК), порядок їх створення та організаційні засади діяльності, а також посилював парламентський контроль. Тоді парламентська фракція «Європейська солідарність» наголошувала на важливості ухвалення даного закону до подання законопроекту про імпічмент Президента України, проте Президент В. Зеленський його так і не підписав.

Утім, у пояснювальній записці до прийнятого Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» прописано, що документ враховує невизначеності та недоліки чинного законодавства у відповідній сфері, без усунення яких положення щодо порядку імпічменту Президента України мають суто декларативний характер та передбачає відновлення системи стримувань та противаг шляхом забезпечення можливості практичної реалізації процедури.

Конституцією України визначено, що імпічмент є особливою процедурою притягнення до відповідальності Президента України, що входить до повноважень ВРУ. Вона поєднує політичну, кримінальну і конституційну відповідальність, які реалізуються шляхом осуду Президента, дострокового припинення його повноважень і усунення з посади. Примітно, що Основний Закон визначає і порядок імпічменту та не вимагає ухвалення для цього спеціального закону. Що ж до діяльності ТСК Верховної Ради України, то згідно з Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» для імпічменту потрібен окремий закон про спеціальні тимчасові слідчі комісії (ухвалений закон цю вимогу з Регламенту ВРУ прибирає).

Експерти одразу ж почали говорити про невиправдане дублювання норм діючого законодавства у законі про імпічмент (зокрема, відмічається, що до Закону України № 1012 увійшло близько 80 % норм з Регламенту ВРУ) та відсутність практичної користі від його прийняття. Документ називають піар-акцією, необхідною лише для виконання передвиборних обіцянок В. Зеленського, покликаних задовольнити відповідний запит у суспільстві.

За словами юриста, економіста, представника України у Венеційській комісії в 2013–2017 рр. В. Пилипенка, в останні роки поняття «імпічмент» перенесене політиками з правового поля в поле передвиборчих програм з метою захопити електорат і сподобатись виборцям. Юрист наголошує, що процедура імпічменту регулюється лише Конституцією України, а тому жодних законодавчих ініціатив ухвалювати не потрібно.

Народний депутат від фракції «Голос» Р. Лозинський назвав ухвалений закон про імпічмент «фасадною реформою, що не змінює абсолютно нічого» та зазначив, що цим алгоритмом ніколи не вийде скористатися.

Один з авторів першої Конституції України, суддя Конституційного Суду України С. Головатий вказує на те, що конституційну норму про імпічмент свого часу було прописано так, щоб її не можна було реалізувати – це, за його словами, було компромісом між парламентом і другим президентом Л. Кучмою в 1996 р.

Ю. Кириченко, юрист-конституціоналіст, член правління Центру політико-правових реформ на громадських засадах, керівник проектів з питань конституційного права, член Ради Реанімаційного Пакета Реформ пояснює, що основною перепоною усунення з посади Президента є конституційна процедура, яка передбачає зависокий поріг результативного голосування – 3/4 голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ.

Однак екс-віце-спікерка ВРУ О. Сироїд вважає, що ключовою проблемою є стаття в Конституції України, в якій імпічмент прописаний як кримінальна відповідальність, а не як політична: «Тобто саме проведення імпічменту можливе лише після вчинення тяжкого злочину. По-перше, це неправильно. А по-друге, неможливо реалізувати. Адже Президент України залишився недоторканною особою, отже, розслідувати ймовірний злочин із його боку не вийде. І це замкнуте коло», – пояснює вона, наголошуючи, що потрібна нова редакція ст. 111 Основного Закону, де імпічмент буде прописано як політичну, а не кримінальну відповідальність. Окрім того, екс-віце-спікерка ВРУ наголошує і на проблемі «колективної безвідповідальності» в прописаному порядку імпічменту: «В цій процедурі обов’язково має бути видно, хто її ініціював, хто довів, хто ухвалив рішення, щоб кожен відчував персональну відповідальність», – додає О. Сироїд.

Експерт аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей» звертає увагу на той факт, що ст. 111 Конституції України передбачено лише одну підставу для проведення імпічменту Президента України – у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину тоді, як про порушення Президентом норм самої Конституції України стаття не згадує. Як наслідок, присвоєння Президентом повноважень, не передбачених Основним Законом, не розглядається як окрема підстава для імпічменту (варто хоча б пригадати такі порушення з боку екс-президента, як призначення ним керівників ДБР і НАБУ, адже, згідно з Конституцією України, такі призначення не є компетенцією Президента).

Таким чином, стає зрозумілим, що без зміни відповідної конституційної процедури будь-які закони про імпічмент сенсу не матимуть. Проте існує ще один важливий момент. Згідно ст. 23 ухваленого закону, відставка Президента за власним бажанням є підставою для припинення процедури імпічменту на будь-якій стадії, а також для закриття відповідних проваджень у Конституційному та Верховному судах України. При цьому матеріали щодо ініціювання імпічменту, висновки і пропозиції спеціальної тимчасової слідчої комісії, документи, матеріали, результати експертиз та інші відомості, що стосуються розслідування, головою або заступником голови спеціальної тимчасової слідчої комісії направляються до органів досудового розслідування для здійснення досудового розслідування.

До слова, «легкої» процедури імпічменту немає в жодній демократичній державі, за виключенням хіба що Північної Кореї, Індонезії та В’єтнаму, де інститут імпічменту відсутній взагалі. У зарубіжному конституційному досвіді правового регулювання усунення з президентської посади частіше всього згадуються такі підстави, як державна зрада, порушення конституції, порушення законів та вчинення тяжкого злочину. Так, в Австрії, Молдові та Хорватії підставою імпічменту є порушення конституції; у Німеччині, Угорщині та Македонії – порушення конституції або закону; в Азербайджані та Румунії – вчинення тяжкого злочину; в Албанії – серйозне порушення конституції або вчинення тяжкого злочину; у Чехії та Туреччині – державна зрада; в Італії та Болгарії – державна зрада або порушення конституції; на Філіппінах – порушення конституції, державна зрада, хабарництво та інші тяжкі злочини; в Фінляндії – державна зрада, вчинення тяжкого злочину або злочину проти людства; у Литві – грубе порушення конституції, порушення присяги, вчинення злочину.

В окремих країнах підстави імпічменту формулюються дещо неоднозначно. Наприклад, згідно з конституцією Мальти, президент може бути усунутий з посади «за негідну поведінку» (ч. 3 ст. 48); в Аргентині – за «неналежне виконання своїх професійних обов’язків» (ст. 53); в Єгипті – за «невірність конституції»; на Кіпрі – за «вчинок, що безчестить та ганьбить главу держави». У Латвії взагалі президент може бути усунений з посади практично на будь-якій підставі, яку ухвалено органами, що застосовують покарання.

Показово, що в ряді країн, наприклад, в Угорщині, Німеччині, Греції та Словенії, на час імпічменту президент відсторонюється від виконання своїх службових обов’язків, що попереджає його втручання в процес. Однак подібний порядок стає можливим в парламентарних країнах, де глава держави виконує переважно церемоніальні функції і його тимчасове відсторонення мало позначається на перебігу державного життя.

У США, де президент відсторонюється від посади в порядку імпічменту за зраду, хабарництво або інші серйозні злочини та проступки, даний процес здійснюється за правилами кримінального судочинства. Слід зазначити, що єдиної процедури імпічменту в США не існує, а тому палати встановлюють відповідні процесуальні правила, виходячи з конкретного випадку.

Водночас у конституціях деяких країн поряд з імпічментом президента передбачено й усунення з посади інших посадових осіб високого рангу. До прикладу, у Болгарії разом з президентом з посади йде віце-президент; у Румунії під імпічмент підпадають як глава держави, так і особа, яка його заміщає (ст. 98 конституції); у Литві долю президента розділяють голова та судді Конституційного суду, голова та судді Верховного суду, голова Апеляційного суду та члени Сейму (ст. 74 конституції); У Болівії – міністри та дипломатичні представники (п. 12 ст. 60 конституції), у Данії – міністри (ст. 16 конституції).

У багатьох зарубіжних країнах у випадку імпічменту законодавчо передбачена посадова дискваліфікація, заборона в майбутньому балотуватися та займати державницьку посаду, користуватися привілеями екс-президента тощо. Так, згідно з конституцією Португалії імпічмент веде до втрати посади та неможливості переобрання (ч. 3 ст. 130), в Чехії мірою покарання є позбавлення права бути обраним президентом Республіки (ч. 2 ст. 65 конституції), в США вирок вимагає усунення з посади та позбавлення права займати та «виконувати будь-яку почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі Сполучених Штатів» (п. 7 розд. 3 ст. 1).

Важливо, що в конституціях таких держав, як США, Білорусь, Філіппіни та Єгипет прописане подальше кримінальне переслідування відстороненого від посади в порядку імпічменту глави держави, оскільки імпічмент є мірою конституційної відповідальності, що не вирішує питань відповідальності кримінальної.

Отже, процедура імпічменту є надзвичайним заходом, що впроваджується в екстремальних випадках та, як правило, рідко доходить до свого завершення, адже президенти воліють радше самі піти у відставку, ніж увійти в історію як такі, що були усунені з посади (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: веб-сайт BBC (https://www.bbc.com/ukrainian/features-49646919); веб-сайт «Главком» (https://glavcom.ua/news/zakon-pro-impichment-nepotribniy-sirojid-589013.html); аналітичний портал «Слово і діло» (https://www.slovoidilo.ua/2019/09/03/stattja/polityka/try-konstytuczijni-borhy-verxovnoyi-rady-pered-ukrayincyamy); веб-сайт «24» (https://24tv.ua/ukrayina_tag1119/); веб-сайт інтернет-видання «ГОРДОН» (https://gordonua.com/ukr/publications/-usunuti-abo-vibachitisja-shcho-peredbachaje-novij-zakon-pro-impichment-i-chomu-eksperti-vvazhajut-shcho-vin-ne-bude-pratsjuvati-1264296.html); веб-сайт Рodrobnosti.ua (https://podrobnosti.ua/2316907-zakon-pro-mpchment-robit-nemozhlivoju-vdstavku-prezidenta-eksperti.html); веб-сайт «Українська правда» (https://www.pravda.com.ua/articles/2019/09/10/7225837); веб-сайт ZIK.ua (https://zik.ua/news/2019/06/05/zakon_pro_impichment_vygidnyy_tym_
hto_ne_hoche_prytyagnennya_prezydenta_do_1586681
); М. Кумышева «Институт отрешения от государственной должности в зарубежных странах» (https://cyberleninka.ru/article/n/institut-otresheniya-ot-gosudarstvennoy-dolzhnosti-v-zarubezhnyh-stranah)).


[1] Законопроект № 1098 «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» було зареєстровано у ВРУ в листопаді 2014 р. Документ був ухвалений депутатами у першому читанні 25 квітня 2019 р. та  підписаний спікером парламенту А. Парубієм  12 червня 2019 р.