Законопроект про скорочення конституційного складу Верховної Ради України С. Закірова, канд. іст. наук, доц., ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Законопроект про скорочення конституційного складу Верховної Ради України

 

Закірова С. Законопроект про скорочення конституційного складу Верховної Ради України [Електронний ресурс] / С. Закірова // Громадська думка про правотворення. – 2019. – № 15 (180). – С. 4–10. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/dumka/2019/15.pdf. – Назва з екрана.

 

Початок нового політичного сезону відзначився активними змінами законодавчого поля України, серед яких, нова влада, особливу увагу приділила внесенню змін до Основного закону держави. Вже у перший день роботи Верховної Ради України ІХ скликання Президент України В. Зеленський вніс до парламенту ряд відповідних законопроектів: № 1013 – про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії); № 1014 – про внесення змін до ст. 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань); № 1015 – про внесення змін до ст. 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу); № 1016 – про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України); № 1017 – про внесення змін до ст. 76 та ст. 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи).

Серед зазначених документів, громадськість найактивніше відреагувала на проект закону про зменшення чисельного складу народних депутатів України і встановлення пропорційної виборчої системи.

Відповідно до юридичної процедури внесення змін до Конституції України проект такого закону має набрати просту більшість (226) голосів парламентарів, після чого його текст подається на розгляд Конституційного Суду. Наступний крок щодо законодавчої зміни Основного закону держави можливий лише після позитивного висновку Конституційного Суду, отримання якого дозволяє знову винести законопроект на розгляд Верховної Ради України. Але вдруге для його остаточного затвердження необхідна вже конституційна більшість (300) голосів народних депутатів.

Спираючись на зазначену процедуру, 3 вересня 2019 р. парламентарі внесли до порядку денного сесії проект закону № 1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)» і 258 голосами прийняли постанову № 1017/П про направлення його тексту для отримання висновку від Конституційного Суду України.

За своїм змістом зазначений законопроект спрямований на дві важливі речі: скорочення кількості парламентарів та обрання Верховної Ради України за пропорційною виборчою системою. І перше і друге положення не можна вважати абсолютною несподіванкою для українського суспільства, оскільки ці питання не один десяток років знаходяться у фокусі політичного життя України, і час від часу піднімаються на поверхню з різних причин.

Як зазначається у пояснювальній записці законопроекту, метою його прийняття є реалізація заходів парламентської реформи в частині оптимізації загальних засад статусу єдиного органу законодавчої влади. Для цього, на думку нової партії влади «Слуга народу», варто скоротити чисельність обраних народних депутатів з 450 до 300.

Варто зазначити, що ця зміна, за умов прийняття законопроекту, буде стосуватися наступного складу парламенту. Залишаючи частину вимог до кандидатів у народні депутати, ініціатори документу додали новий ценз, відповідно до якого громадянин України, що не володіє державною українською мовою, не може бути обраний до ВРУ. Парламент, як і раніше, обирається терміном на п’ять років.

Норма документу про зменшення кількісного складу Верховної Ради України розділила громадськість на прихильників і противників цієї ідеї. І перші, і другі активно висловлюють власну точку зору, пояснюючи її різними аргументами. Так, представники партії «Слуга народу» вважають, що ця ініціатива є логічним виконанням рішення всеукраїнського референдуму 2000 р. Зокрема, перший віце-спікер Верховної Ради України Р. Стефанчук 23 травня 2019 р., ще на посаді представника президента у парламенті заявляв про можливість імплементації підсумків цього волевиявлення.

Доречно буде нагадати, що 16 квітня 2000 р. на референдумі, в якому взяли участь 29 728 575 громадян, що становило 81,15 % від загальної кількості громадян, які мали право брати участь у голосуванні, на питання про скорочення загальної кількості народних депутатів з 450 до 300 осіб позитивну відповідь дали 91,1 % громадян, а проти висловилися тільки 8,9 % виборців. Тобто, на думку представників політичної сили «Слуга народу», ініціатива скорочення чисельності депутатів є послідовним кроком української влади.

Про те, що ставлення українців до цієї проблеми зовсім не змінилося, яскраво свідчать цифри результатів опитування, проведеного Соціологічною групою «Рейтинг» протягом 6–10 вересня 2019 р. Абсолютна більшість опитаних (понад 90 % респондентів) підтримують ініціативи стосовно дострокового припинення повноважень народного депутата за кнопкодавство та прогули, зменшення кількості народних депутатів з 450 до 300 та зняття депутатської недоторканності.

Політолог П. Олещук погоджується з можливістю скорочення кількості депутатів, утім вважає, що проблема полягає не у кількості, а в «якості» народних обранців та їх бажанням займатися законотворчою роботою.

Варто зазначити, що ідея зменшення кількості депутатів Верховної Ради України обговорювалася і попередньою владою. Так, у 2015 р. ще на посаді голови законодавчого органу В. Гройсман наголошував, що скорочення кількості депутатів Верховної Ради України може позитивно вплинути на підвищення якості роботи українського парламенту. Вже у травні 2019 р. прем’єр-міністр України В. Гройсман заявляв, що 250 народних депутатів достатньо для ухвалення ефективних рішень, і в скороченні парламенту він не бачить великої загрози. За словами В. Гройсмана, коли українців було 52 млн, 450 депутатів було достатньо, але якщо після перепису населення з’ясується, що нас 30 млн, то такої кількості народних обранців стане забагато.

Лідер Радикальної партії України О. Ляшко у 2018 р. також висловлював ідею скорочення кількості депутатів з 450 до 250, і це було включено до його політичної програми під час останніх виборчих перегонів.

У суспільстві лунали й інші пропозиції щодо скорочення чисельності народних депутатів України. Зокрема, 1 липня 2019 р. народний депутат України VIII скликання С. Міщенко подав до Верховної Ради України проект постанови № 10410 з ініціативою скорочення кількості народних депутатів України до 150 осіб. У пояснювальній записці зазначається, що видатки на фінансування парламенту складають 1 млрд 964 млн грн, тож зменшення парламенту на дві третини допоможе державі заощадити та направити на соціальні потреби, науку, освіту, охорону здоров’я тощо понад мільярд гривень.

Утім, експерт Я. Журба зауважила, що головна стаття парламентських витрат пов’язана не із зарплатами депутатів, а з утримання апарату, адміністративних будівель і санаторіїв, а ці витрати не залежать від кількості депутатів.

Загалом про важливість означеної проблеми для українського суспільства свідчить той факт, що на сайт Верховної Ради України з 2016 р. подано 4 відповідні петиції. А на сайті Президента України з 2015 р. зареєстровано аж 60 петицій відповідного змісту. Громадяни України висловлюють різні пропозиції щодо зменшення кількості народних депутатів: від 25 до 350 обранців, утім, за нашими підрахунками, найбільше українці підтримують ідею конституційного складу Верховної Ради України у 100 (14 петицій) і 300 народних обранців (11 петицій). Дві з 60 петицій про зменшення кількості депутатів Верховної Ради України набрали необхідну кількість голосів: обидві стосуються скорочення конституційного складу парламенту до 100 осіб і були зареєстровані у 2015 р. (автор – Т. Челепіс), та у 2019 р. (автор – К. Сокуренко). У відповіді на петицію Т. Челепіса, що набрала 29 005 підписів, президент України П. Порошенко зазначив, що ідея зміни чисельності депутатського корпусу не перестає бути актуальною і донині.

Президент України В. Зеленський, відповідаючи на петицію К. Сокуренка, яку підтримали 25 932 громадян, відзначив, що скорочення кількості народних депутатів України має як позитивні, так і негативні наслідки, і вирішення цього питання потребує виваженого, ґрунтовного аналізу та наукового підходу.

Отже, ідея зменшення кількості народних депутатів України не є новою для українського суспільства.

До того ж в Україні історично чисельність парламентарів не була постійною. Як зазначає у своїй авторській колонці Я. Гирич, норма «один депутат від 100 тис. населення» була встановлена Конституцією УРСР 1937 р. Верховна Рада УРСР І скликання у 1938 р. складалася зі 304 депутатів, згодом чисельність зросла до 570 у 1975 р. Конституція УРСР 1978 р. скасувала прив’язку до чисельності населення і встановила норму про 650 народних депутатів. У 1989 р. парламент скоротили до 450 депутатів, і саме цю норму закріпили у Конституції незалежної України 1996 р. На сьогодні залежність кількості депутатів від чисельності населення зберігається лише для органів місцевого самоврядування.

У експертному і політичному середовищі існує думка, що скорочення чисельності народних депутатів – це прояв популізму. Зокрема, екс-директор Лабораторії законодавчих ініціатив, який зараз керує програмою допомоги парламенту USAID РАДА, І. Когут, наголошував, що такими заявами політики підіграють очікуванням суспільства. На його думку, чим менше депутатів, тим меншою буде демократії, оскільки зменшиться кількість представництва у парламенті.

Аналогічну точку зору висловлює і народний депутат України II скликання, член Конституційної комісії ВРУ С. Селіфонтьєв. Він вважає, що ця популістична ініціатива не має під собою великого економічного підґрунтя, утім призведе до ускладнення комунікації парламентарів із виборцями.

Разом з тим, у світі відсутня єдина норма представництва у законодавчих органах влади, що відповідно позначається на кількісному складі парламентів у різних державах. Політолог П. Олещук підкреслює, що говорити про єдині визнані світові стандарти того, скільки народних депутатів має бути, не можна.

 Законопроект про скорочення конституційного складу Верховної Ради України

Джерело: Слово і діло https://www.slovoidilo.ua/2019/08/29/infografika/polityka/zelenskyj-proponuye-skorotyty-kilkist-nardepiv-skilky-deputativ-inshyx-krayinax

 

Експерти наводять різні відомості щодо співвідношення кількості населення з чисельним складом парламентів. М. Поживанов, голова Фонду муніципальних реформ «Магдебурзьке право», народний депутат Верховної Ради України ІІ, IV, V, VI скликань, який ще у 2014 р. пропонував зменшити чисельність українських парламентарів до 300 осіб, вважає, що у міжнародній практиці існують різні приклади кількості депутатів. За його словами, найбільший в Європі парламент має Велика Британія, де проживає понад 65 млн осіб. Чисельність британського парламенту дещо варіюється (оскільки палата лордів не є виборним органом), а загалом перевищує 1 400 осіб. Після виборів 2010 р. парламент Сполученого Королівства нараховує 779 членів Палати лордів та 650 – Палати громад.

Найбільш приближеною до українських реалій є сусідня Польща, де кількість населення за відомостями на 2018 р. склала 38,4 млн громадян, а у двопалатному парламенті засідають 460 депутатів Сейму і 100 членів Сенату. Натомість у сусідній Білорусі, чисельність населення якої складає біля 9,5 млн громадян, до складу Національних зборів входить 174 парламентарів: 64 – у Раді Республіки і 110 – у Палаті представників.

Фахівці зазначають, що зміни чисельного складу законодавчого органу держави є доволі поширеною практикою у світі. Збільшення або зменшення кількості народних обранців можуть відбуватися як на тлі суттєвих і важливих трансформацій державного ладу, так і під час реформування органів управління. Так, як відмічають автори збірника «Система державного управління Федеративної Республіки Німеччина: досвід для України», до об’єднання Німеччини у Бундестазі засідало 520 депутатів. На виборах у грудні 1990 р. з входженням до складу ФРН нових земель кількість депутатських мандатів було збільшено до 662, на виборах 1994 р. – до 672, а на виборах 1998 р. ця кількість зменшилася до 669.

За результатами виборів 2017 р. у Німеччині працює 778 депутатів (69 членів Бундесрату і 709 парламентарів Бундестагу).

Наслідком масштабної інституційної реформи органів державного управління, яку ініціював у 2018 р. президент Франції Е. Макрон, має стати суттєве скорочення конституційного складу французького парламенту. Кількість депутатів у Національній асамблеї Франції (нижній палаті парламенту) на виборах 2022 р. становитиме 404 депутати замість 577, а французьких сенаторів буде зменшено з 348 до 244.

 Законопроект про скорочення конституційного складу Верховної Ради України

Джерело: Радіо Свобода https://www.radiosvoboda.org/a/26719646.html

 

Другим важливим аспектом нового законопроекту є пропозиція закріплення у Конституції України пропорційної виборчої системи. Автори конституційних змін вважають це завершенням зміни виборчої системи у державі, яка була встановлена новим Виборчим Кодексом України, що в останній день роботи прийняла Верховна Рада попереднього скликання.

Кодекс встановлює пропорційну систему з відкритими регіональними списками, яку ще у 2010 р. рекомендувала Україні Парламентська асамблея Рада Європи. На сьогодні в Україні діє змішана пропорційно-мажоритарна система виборів, за якої половина депутатів обираються за списками партій, інша половина – у мажоритарних округах.

Частина політикуму та експерти одразу звернули увагу на те, що у зазначеному законопроекті відсутнє положення про відкриті партійні списки. Так, член комітету антикорупційної політики від фракції політичної партії «Європейська солідарність» І. Фріз наголосила, що скорочення депутатського корпусу при нормі закону закритих списків пропорційної виборчої системи створює загальні корупційні ризики, тому що дає можливість узурпувати владу окремими групами, які будуть мати можливість впливати на діяльність підконтрольних депутатів.

Натомість представники провладної партії наголошують на тому, що все відбувається за логікою законодавчого процесу, і тому, оскільки є спеціальний Виборчий Кодекс, де ці зміни вже прописані, у новому законопроекті достатньо фрази – «порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом».

Встановлена новим Виборчим Кодексом України пропорційна система з відкритими списками передбачає, що вибори до парламенту будуть проходити у 27 виборчих регіонах. Виборчі регіони у Кодексі практично збігаються з територіями областей України, за винятком густонаселених Києва та Дніпропетровської обл., де встановлюється два округи. Південний виборчий регіон буде складатися з території окупованого Криму і Севастополя і Херсонської обл. Політичні сили, що будуть брати участь у виборах, мають сформувати два види списків кандидатів: загальнонаціональний партійний список, однаковий для всієї країни, і окремі списки для кожного виборчого регіону.

У регіональні списки політичні сили включають від п’яти кандидатів зі свого загальнонаціонального списку. Українці будуть голосувати за партію з її затвердженим списком і за бажанням за одного з кандидатів, яких ця ж партія висуває в конкретно взятому регіоні. Тож кожен кандидат обов’язково буде як у загальному списку, так і в одному з регіональних партійних списиків.

Замість звичних позначок у бюлетені, виборець повинен буде власноруч вказати порядковий номер партії, затверджений ЦВК у ході спеціального жеребкування, так і порядковий номер кандидата, який встановлює політична партія.

Як зазначають оглядачі медіакорпорації «Радіо Свобода» Д. Джулай і М. Набока, нова виборча система має змусити кандидатів реально працювати на округах, стимулювати політичну конкуренцію і зробити невигідною торгівлю місцями у списках, бо ніхто не зможе гарантувати голоси виборців за конкретну людину.

Особливістю голосування за відкритими списками є також те, що чим більше голосів набрав конкретний кандидат у регіональному партійному списку, тим вище його шанс пройти до парламенту. Утім може статися ситуація, коли кандидат, який отримав більшу або навіть найбільшу підтримку в регіоні, може і не стати народним депутатом, якщо його партія не пройшла до Верховної Ради України.

Важливою новацією виборів за цим Кодексом є неможливість безпартійних кандидатів стати депутатами Верховної Ради України, оскільки вони не будуть включені до жодних списків.

Проте «багатостраждальний» Виборчий Кодекс поки не підписаний Президентом України В. Зеленським, і експерти зазначають, що можливе й ветування кодексу. Глава Комітету виборців України О. Кошель, аналізуючи ситуацію, вважає серйозною проблемою те, що команда президента не має сталого бачення виборчої реформи. Саме в цьому, на його погляд, причина тривалої паузи у підписанні закону. О. Кошель, визнаючи недосконалість прийнятого попередніми парламентарями Виборчого Кодексу, наголошує, що президенту варто підписати готову редакцію документу, і потім вже новий парламент буде його доопрацьовувати. На думку експерта, це набагато простіше, ніж починати все з нуля, оскільки на підготовку такого ґрунтовного закону як Виборчий Кодекс пішов не один рік.

Глава Комітету виборців України акцентує увагу на тому, що за умов підписання Кодексу, чергові місцеві вибори, які мають пройти 25 жовтня 2020 р., вже зможуть відбутися за новою виборчою системою.

Підсумовуючи, варто зазначити, що законопроект № 1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)» поки ще залишається проектом, оскільки для його подальшої долі вельми важливим є отримання позитивного висновку Конституційного Суду України. Крім того, цей законопроект тісно пов’язаний з іншими законами і зокрема, з Виборчим Кодексом України. Тож, на думку аналітиків, важлива системна робота з реформування парламенту, яка має створити умови для того, щоб народні обранці, незалежно від їх кількісного складу, стали не підзвітними олігархам політиками, а свідомими творцями сильної демократичної незалежної української держави (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: офіційний веб-портал Верховної Ради України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66257, https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66121, https://itd.rada.gov.ua/services/Petitions); офіційне інтернет-представництво Президента України (https://petition.president.gov.ua/search);офіційне інтернет-представництво Німецького Бундестагу (https://www.bundestag.de/abstimmung); офіційне інтернет-представництво Німецького Бундесрату (https://www.bundesrat.de/DE/homepage/homepage-node.html); веб-сайт видання «Тиждень.ua» (https://m.tyzhden.ua/Column/233648); веб-портал громадської організації «Інститут політики» (https://polityka.in.ua/info/13.htm); аналітичний портал «Слово і Діло» (https://www.slovoidilo.ua/2019/05/23/pogljad/polityka/skorochennya-kilkosti-deputativ-chy-stane-czoho-rada-krashhe-pracyuvaty); веб-сайт німецької міжнародної телерадіокомпанії Deutsche Welle (https://p.dw.com/p/1GyEg); сайт інтернет-видання «ГОРДОН» (https://gordonua.com/ukr/news/politics/-grojsman-pro-skorochennja-kilkosti-deputativ-radi-ne-bachu-v-tsomu-zagrozi-1000172.html, https://gordonua.com/ukr/news/politics/-koshel-logichno-shchob-prezident-pidpisav-viborchij-kodeks-a-novij-parlament-jogo-dopratsjuvav-tse-bude-nabagato-prostishe-nizh-pochinati-vse-z-nulja-1226454.html); веб-портал медіакорпорації «Радіо Свобода» (https://www.radiosvoboda.org/a/vyborchyj_kodeks_m_plus/
29984821.html
); веб-порталі «РБК-Україна» (https://www.rbc.ua/ukr/news/vybirat-po-novomu-primet-rada-izbiratelnyy-1560790606.html); веб-сайт Соціологічної групи «Рейтинг» (Rating Group Ukraine) (http://ratinggroup.ua/research/ukraine/monitoring_
obschestvennyh_nastroeniy_ukraincev_6-10_sentyabrya_2019.html?fbclid=IwAR0MBILLHsLzkTkzGhaYQs8XkrUjykNU54snOw3h_
PBkIF6XlRTybKUuylA
); веб-сайт «Західної інформаційної корпорації» (https://zik.ua/news/2018/10/12/lyashko_kilkist_deputativ_
neobhidno_skorotyty_a_posadu_premiera__prybraty_1426059
, https://zik.ua/news/2019/08/26/skorochennya_kilkosti_deputativ_
eksparlamentar_zasterig_vid_negatyvnyh_1634389); веб-сайт видання «Судово-юридична газета» (
https://sud.ua/ru/news/publication/144986-150-deputativ-ta-povna-mazhoritarka-v-radi-proponuyut-radikalni-zmini); веб-сайт «Новое время» (https://nv.ua/opinion/parlament-u-300-bagnetv-te-shcho-potrbno-ukran-6853.htm); інтернет-портал газети «СЬОГОДНІ» (https://ukr.segodnya.ua/world/europe/vo-francii-uvolyat-tret-deputatov--1128194.html); веб-сайт «5 канал»
(
https://www.5.ua/polityka/prezydentskyi-proiekt-zmin-do-konstytutsii-mistyt-koruptsiini-ryzyky-komitet-198486.html).