Законодавчі проблеми запровадження обігу земель сільськогосподарського призначення (ринку землі)А. Рябоконь, мл. науч. сотр. «СІАЗ» НБУВ

Правительственный законопроект о рынке земли № 2178: обсуждение в экспертной среде и СМИ

 

Закон о рынке сельськохозяйственных земель, откладываемый почти 20 лет, может стать реальностью. В Верховной Раде Украины, кроме правительственного законопроекта № 2178 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения», зарегистрировали десять законопроектов о введении рынка земли в государстве.

В частности, глава комитета ВР по вопросам аграрной и земельной политики Н. Сольский заявил, что 10 октября истек срок подачи альтернативных законопроектов к законопроекту, внесенному кабинетом министров, связанному с оборотом земель. «Все эти законопроекты, а их сейчас 11, будут в дальнейшем обсуждаться не только комитетом, но и другими участниками рынка и всеми гражданами. Будет найдено общее решение, в котором будут учтены интересы всех, чтобы оборот земель был прозрачным, а также были учтены интересы и дольщиков, и тех предприятий, которые поднимали и поднимают эту отрасль», – отметил глава комитета.

Н. Сольский также подчеркнул, что в ближайшие недели все зарегистрированные законопроекты будут рассматриваться и анализироваться в комитете. По его словам, параллельно будет идти обсуждение в обществе со всеми задействованными и заинтересованными сторонами.

Главные, ранее предлагаемые новшества в правительственном законопроекте таковы, что сельхозземлю могут купить: любой гражданин Украины или юридическое лицо, зарегистрированное в Украине, территориальные общины и само государство. Иностранцы-физлица и лица без гражданства могут получить ее в наследство, но обязаны продать в течение года после приобретения права собственности. Правда, санкции за невыполнение этого условия не предусматривались. В одни руки, включая связанных между собой лиц (родственники, члены наблюдательных советов для юридичских лиц), можно продать не более 15 % такой земли в пределах области и не более 0,5 % земли в Украине.

То есть учитывая, что в Украине, по официальным данным, имеется свыше 40 млн га сельхозземель, один хозяин не сможет купить более 200 тыс. га. На сегодня в собственности владельцев паев находятся 30,7 млн га угодий, из них пахотной земли 27,1 млн га, остальное – луга, лесные участки. Средний размер пая – 1,8 га, но в горных районах он в 2–3 раза меньше, в степных – в 2–3 раза больше. Из 27,1 млн га более половины – в аренде, в среднем арендная плата по итогам 2018 г. составила 8200 грн в год. Но владельцу гектара чернозема можно заработать за год и 20 тыс. грн, а за гектар суглинка – всего 4–5 тыс. грн. Законопроект предусматривает преимущественное право арендаторов на выкуп земли, но не обязывает ее выкупать. В Украине большинство договоров аренды долгосрочные – от 10 до 49 лет.

В дополненном к ранее зарегистрированному правительственному законопроекту № 2178-10 о продаже земли в Украине говорится, что предусматривается некий переходной период при открытии рынка сельхозземель. Как сообщается в тексте законопроекта, пробный период планируют продлить до 1 января 2024 г. В этот период иностранцы не смогут покупать украинские поля. Запрет будет распространяться и на зарегистрированные в Украине компании, конечными бенефициарами которых являются не граждане нашей страны. Не будут допускаться к покупке земли и лица без гражданства. Но исключение будет для тех фирм, которые уже работают на украинской земле не менее трех лет. Они смогут приобрести украинские сельхозземли, которые им сдаются в аренду. Такие арендаторы будут иметь преимущественное право купить земельный участок.

«Требования не распространяются на случаи приобретения в собственность земельных участков их арендаторами, которые являются сельскохозяйственными товаропроизводителями, если с момента государственной регистрации юридического лица – приобретателя права собственности прошло не менее трех лет, а также на случаи приобретения в собственность указанными лицами земельных участков», – говорится в пояснительной записке к законопроекту.

Инициируются также и ограничения на количество приобретенной земли – лимит прописан на уровне 8 % сельскохозяйственных земель области и 0,5 % сельскохозяйственных земель Украины.

Также документ предлагает устанавливать минимальную стартовую цену продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности на земельных торгах. Эта цена должна быть не ниже нормативной денежной оценки.

Кроме того, закон «О санкциях» дополняется новым видом санкций – «запрет на приобретение в собственность земельных участков». «Такие санкции вводятся решением Президента Украины по представлению Совета национальной безопасности и обороны Украины и утверждаются постановлением Верховной Рады Украины. Под санкции могут подпадать иностранные государства, неопределенный круг лиц определенной деятельности (секторальные санкции) и отдельные юридические и физические лица», – отмечается в пояснительной записке.

Законопроект, вокруг вероятного содержания которого в Украине в последнее время идет больше всего дискуссий – о рынке земли (№ 2178) небольшой по объему (всего четыре страницы). Поэтому понятно, что он не регулирует весь комплекс земельных вопросов (например, связанных с инвентаризацией сельскохозяйственных угодий, организацией торгов, юридическим оформлением операций, формированием земельных банков, контролем за целевым использованием земли и т.д.). А таких «ключевых вопросов» весьма немало. И каждый из них требует нормирования посредством принятия новых законодательных и нормативных актов или внесения изменений в уже действующие (а именно: Земельный кодекс Украины, Законы Украины «О землеустройстве», «Об оценке земель» и др.).

Завершить формирование законодательной базы, а также принять практические меры, которые должны предшествовать началу рынка земли, надо не позднее чем за год – до 1 октября 2020 г., когда, по расчетам власти, должен заработать рынок земли. Задача же законопроекта № 2178 – определить основные параметры будущего земельного рынка, в том числе и закрепив «красные линии», от захода за которые предостерегает общество.

Эксперты разделились на два лагеря: экономисты поддерживают открытие рынка сельхозземли, хотя и с оговорками, аграрии же выступают против, хотя тоже с оговорками. Главное требование последних – чтобы сделать землю товаром, надо сперва создать надежный механизм функционирования рынка.

Одна из самых принципиальных оговорок касается запрета продажи украинских земель иностранным предприятиям и гражданам. И уже первый абзац документа развенчивает «страшилки» о том, что наш земельный ресурс отдадут на растерзание транснациональным компаниям, которые не только сосредоточат землю в своих руках, но и чуть ли не примутся вывозить знаменитые украинские черноземы эшелонами, сухогрузами и баржами за пределы страны. Согласно первому пункту законопроекта, приобретать право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения могут только граждане Украины, юридические лица, образованные согласно отечественному законодательству, территориальные громады и государство. Иностранцы и лица без гражданства могут, как исключение, получить временное право собственности на землю, полученную по наследству. При этом пользоваться сельскохозяйственным наделом они смогут не больше года. Поскольку закон обяжет их в течение этого срока продать или подарить землю тем, чьи права на владение ею не ограничены.

В законопроекте сохранена заявленная ранее норма, согласно которой совокупная площадь земельных участков сельхозназначения в собственности любого пользователя (физического или юридического лица) с учетом связанных лиц не должна превышать 15 % (согласно дополнениям – 8 %) земель в пределах одной области, а также 0,5 % земель сельхозназначения – в масштабах страны. При превышении лимита «лишние» гектары будут отчуждать принудительно.

Еще одно важное ограничение касается гарантий преимущественного права на покупку земельного участка его арендатору. При этом запрещены любые манипуляции с ценой (намеренное завышение, чтобы отбить желание пользователя купить надел, или наоборот – занижение под давлением влиятельного арендатора). Напомним также, что правительство анонсировало программу компенсации фермерам части кредитных выплат (в размере ставки рефинансирования НБУ) при покупке сельхознаделов для хозяйственной деятельности.

Фермеры и владельцы индивидуальных крестьянских хозяйств также будут иметь первоочередное право на приобретение государственных и коммунальных земель, которыми они (на законных основаниях) пользуются. То есть, украинцы, которым принадлежит право постоянного пользования или право пожизненного наследуемого владения такими земельными участками, смогут выкупить их в собственность с рассрочкой платежа до пяти лет – по цене, равной нормативной денежной оценке земли, без проведения земельных торгов.

Документ также уточняет порядок ведения и использования госреестров, в частности, Государственного реестра прав, Государственного земельного кадастра и Единого государственного реестра юридических лиц, физических лиц – предпринимателей и общественных формирований.

В экспертной среде в основном приветствуют попытки власти сдвинуть с места законсервированный 18 лет назад процесс формирования земельного рынка. Однако правительственный законопроект считают во многом декларативным. Ведь авторы документа, например, только констатируют: «иностранцы не имеют права на приобретение украинской земли». Но реальных механизмов проконтролировать это, определив бенефициарных владельцев (лиц или группу лиц, которые прямо или косвенно владеют компанией или существенно влияют на принятие ею решений) зарегистрированных в Украине юридических лиц – нет.

«Больше всего беспокоит, что конечными владельцами нашей земли могут стать граждане или фирмы государства-агрессора, – заявил заместитель председателя Всеукраинского аграрного совета Д. Марчук,– а слова о том, что этот вопрос будет контролировать Совет национальной безопасности и обороны, не успокаивает. А как он это будет делать, не имея соответствующего инструментария, никто не объясняет».

Экономист А. Кущ предостерегает, что владельцами украинской земли могут стать не просто иностранцы, а международные финансовые спекулянты (в частности, и «доморощенные»), которые сейчас активно зарабатывают на украинских ценных бумагах. Причем, по сути за счет нашего госбюджета. «С учетом ревальвации гривни и реинвестиций дохода от коротких бумаг (3–6 месяцев), минимальная доходность в долларовом эквиваленте гривневых ОВГЗ составит 25–40 %. Если такая же ситуация сохранится и в следующем году, миллиард долларов портфельных инвестиций может принести столько же налогонеоблагаемой прибыли. Если эти деньги завести на рынок земли, получится, что 50 % земельного банка «нерезиденты» купят «на шару». Точнее – за счет бюджетных средств, предусмотренных на погашение ОВГЗ. Поэтому государство в конце следующего года рискует остаться и без денег, и без земли (во всяком случае, без нескольких миллионов гектаров, находящихся в госсобственности)», – прогнозирует экономист.

Также многих экспертов и представителей отраслевых ассоциаций возмутило, что перед подачей в парламент законопроект № 2178 не прошел полноценного общенационального общественного и профессионального обсуждения. Лишь 20 сентября документ обнародовали на сайте минэкономразвития, сообщив, что предложения и замечания к нему будут принимать в течение месяца. Но уже через пять дней документ подали в парламент – причем, как правительственный и требующий первоочередного рассмотрения.

Между тем в Государственной службе Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра сообщили о важном шаге в реформировании земельных отношений. Ведомство планирует завершить инвентаризацию сельскохозяйственных земель до начала работы рынка земли. В этом на совещании под председательством Премьер-министра А. Гончарука заверил заместитель руководителя Госгеокадастра А. Краснолуцкий. Государственные земли сельскохозяйственного назначения он пообещал учесть еще до конца нынешнего года.

Впрочем, Д. Марчук считает, что качественно выполнить эту задачу в такие сжатые сроки невозможно. По его расчетам, для того, чтобы навести порядок в нашем «реестровом королевстве», например, создать единую интеграционную систему государственных кадастров (соответствующее поручение чиновникам дал А. Гончарук) нужно несколько лет.

Поэтому эксперт призывает проводить земельную реформу в Украине поэтапно. «Первый этап – ликвидация технических проблем, в том числе и тех, о которых говорили сегодня на совещании у премьера. Речь идет, скажем, о наполнении Реестра вещевых прав (надо знать, кто владелец того или иного пая и кто его арендует), о решении вопросов финансовой состоятельности и создании реальных механизмов поддержки малого фермерства.

Второй этап – предоставление права собственности на сельскохозяйственные земли в Украине только нашим соотечественникам – физическим лицам. При этом – с ограничением «в одни руки» в 300–400, максимум до 500 га (сейчас этот вопрос обсуждается).

И только на третьем этапе, если страна убедится, что реформа идет в правильном направлении, что малые и средние потенциальные землевладельцы имеют возможность на равных конкурировать с крупными компаниями, можно постепенно допускать на рынок юридических лиц (но только тех, конечными владельцами которых являются украинцы). При этом земельный банк такого юридического лица следует ограничить 5 тыс. га, а не 200 тыс., как предусматривает законопроект № 2178», – заключает Д. Марчук.

«Законопроект надо доработать. Первое, что бросается в глаза, – это возможность продажи земли бизнес-структурам, зарегистрированным в Украине, но это могут быть и иностранные инвесторы, создавшие у нас свое предприятие, – анализирует член Экономического дискуссионного клуба О. Пендзин. – Эта норма дает аргументы противникам того, чтобы нашу землю покупали иностранцы. Хотя любой запрет можно обойти, например, создав фирму, в которой фиктивным собственником будет гражданин Украины. Ограничение по количеству гектаров, которые можно купить в пределах одного региона и в масштабах страны, выписано правильно, с учетом сложившегося рынка арендуемых земель. Также верно, что среди покупателей могут быть территориальные общины и государство, это создаст конкуренцию на рынке и позволит собственникам паев получить за них справедливую цену».

А вот глава Союза украинского селянства И. Томич говорит, что одного закона недостаточно: надо провести инвентаризацию сельхозземель, завершить размежевание земель государственной, коммунальной и частной собственности, принять закон о заповедных и особо ценных землях. «Государство должно дать землю прежде всего тем, кто ее непосредственно обрабатывает, а это фермеры, обеспечить их кредитование под залог земли, создав государственный Земельный банк», – уверен И. Томич.

Его поддерживает и глава Ассоциации фермеров и частных землевладельцев И. Слободяник. По его словам, власть должна предоставить возможность фермерам выкупить земли в рассрочку по нормативной оценке стоимости и обязательно дать им приоритетное право выкупа арендуемой земли, в том числе паев. А также обеспечить наличие доступных кредитов.

Эксперты спрогнозировали, что будет с рынком земли, если разрешат ее продажу. По данным Госгеокадастра, самые дорогие земли на Черкащине – 33 тыс. грн/га, это нормативная оценка, но реально может быть и больше. Самые дешевые земли на Житомирщине – 21,4 тыс. грн/га. Если предположить, что все арендуемые паи будут проданы, их владельцы заработают минимум 400 млрд грн. По мнению О. Пендзина, процесс должен пойти быстро, если цена окажется справедливой, а бюрократические процессы упростят до минимума.

«Желающих продать паи за рыночную цену найдется достаточно. Это будут как селяне-пенсионеры, так и горожане, получившие землю в наследство, – прогнозирует О. Пендзин. – Заинтересованы в покупке и арендаторы. Иначе они рискуют, что нынешний собственник перепродаст пай. Закон этого не запрещает, даже если земля находится в аренде, а новый владелец может инициировать процесс расторжения договора об аренде через суд, мотивируя тем, что арендатор не соблюдает договоренности».

А вот эксперт рынка земли Р. Головин опасается, что, наоборот, арендаторы станут диктовать цены, пользуясь своим преимущественным правом выкупа и тем, что земля, отданная им в аренду на десятилетия, вряд ли заинтересует нового собственника. Поэтому в лучшем случае владельцам паев удастся продать их по кадастровой стоимости, а то и вовсе покупателей не будет.

Также следует учесть, что относительно предлагаемой правительством земельной реформы существует устойчивое негативное общественное мнение, что отражается свежими опросами сразу двух социологических исследований – социологической группы «Рейтинг» и Киевского международного института социологии (КМИС).

По данным социологической группы «Рейтинг», как заявил руководитель группы А. Антипович, против продажи земли сельскохозяйственного назначения иностранцам выступают 81 % украинцев, поддерживают лишь 13 %.

Он отметил, что в целом, введение рынка земли сельскохозяйственного назначения поддерживают лишь 19 % опрошенных, 73 % респондентов – против этой инициативы, 8 % – не определились. Даже среди младших и состоятельных респондентов, владельцев пая, которые самостоятельно обрабатывают участки, количество противников внедрения рынка земли составляет не менее 60 %.

Также 74 % опрошенных считают, что решение о введении продажи земель сельскохозяйственного назначения в Украине должно приниматься на всеукраинском референдуме.

О том, что земли сельскохозяйственного назначения должны находиться в государственной собственности, по образцу Канады или Израиля, – считают 58 % респондентов. 22 % – не против введения такой модели рынка земли, как в Италии, где пахотные земли могут продаваться или покупаться.

Согласно данным опроса Киевского международного института социологии (КМИС), количество людей, которые выступают против продажи земель сельскохозяйственного назначения, увеличилось. Опрос проводился с 9 по 11 октября. Сообщается, что по сравнению с сентябрьским опросом на шесть процентных пунктов (с 64% до 70%) выросла доля тех, кто считает, что вопрос о продаже земли должен решаться только на всеукраинском референдуме.

Количество тех, кто считает, что этот вопрос могут решить президент, парламент и кабинет министров уменьшилось с 26 % до 20 %.

По данным опроса, если бы референдум о продаже земли состоялся в ближайшее воскресенье, то 55 % украинцев проголосовали бы против продажи земли, 21 % – за продажу, 12 % не принимали бы участие в таком референдуме, еще 12 % – не определились со своим мнением.

Таким образом, если принимать во внимание ответы тех, кто принял бы участие в референдуме и определился, «против» проголосовали бы 72 %, «за» – 28 %.

Учитывая сказанное выше, можно констатировать, что внесение на обсуждение Верховной Рады «сырого» и декларативного законопроекта без надлежащего обсуждения как в экспертной среде, так и с широкой общественностью говорит о существующих проблемах в новом правительстве с информационными коммуникациями. Вследствие сложившейся ситуации, ряд политических сил вполне могут воспользоваться в собственных интересах существующим общественным недовольством относительно правительственных планов по введению рынка земли. Поэтому органам власти следует обратить пристальное внимание на надлежащую подготовку предлагаемых законодательных актов, предварительное обсуждение нововведений с квалифицированной экспертной общественностью и информационное сопровождение в СМИ (При написании материала использовались такие источники: Официальный сайт Кабинета Министров Украины (https://www.kmu.gov.ua); Официальный портал Верховной Рады Украины (https://rada.gov.ua); Украинские новости (https://ukranews.com); ДелоUA (https://delo.ua); Лига.net (http://www.liga.net); РБК-Украина (https://www.rbc.ua); Сегодня.UA (https://www.segodnya.ua); НВ-Бизнес (http://biz.nv.ua); Бизнес-Цензор (https://biz.censor.net.ua); Интерфакс-Украина (http://interfax.com.ua).

 

Рябоконь О. Урядовий законопроект про ринок землі № 2178: обговорення в експертному середовищі та ЗМІ [Електронний ресурс] / О. Рябоконь // Україна: події, факти, коментарі. – 2019. – № 20. – С. 59–67. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr20.pdf. – Назва з екрану.