Український шлях до запровадження військових стандартів НАТО

С. Закірова, канд. іст. наук, доц., ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Український шлях до запровадження
військових стандартів НАТО

 

Уже шостий рік поспіль наша держава живе і працює в умовах війни. І такі обставини суттєво актуалізують та загострюють потребу України в реформуванні армії задля збільшення можливостей у відстоюванні цілісності країни та державного суверенітету. Важливим кроком на цьому шляху став прийнятий Верховною Радою 6 червня 2019 р. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо військових стандартів», який 3 липня 2019 р. набув чинності. Новий закон вносить зміни до законів «Про оборону України» і «Про стандартизацію» відносно приведення національних військових стандартів до стандартів НАТО.

Загалом процес інтеграції України з Північноатлантичним Альянсом розпочався практично з перших днів здобуття української незалежності:

1992 р. – Україна вступила до Ради Північноатлантичного співробітництва – загальної політичної структури НАТО, яка об’єднує членів Альянсу з країнами-партнерами. Зараз ця структура має назву Рада євроатлантичного партнерства.

1994 р. – Україна приєдналася до програми «Партнерство заради миру». Це програма військово-політичної співпраці НАТО з країнами, які не є членами Альянсу.

1997 р. – на саміті НАТО Україна та країни-члени Альянсу підписали Хартію про особливе партнерство. Документ визначив принципи і механізми майбутнього розвитку відносин сторін. Цього ж року було створено Комісію «Україна – НАТО», яка відповідає за розвиток відносин i співробітництво між сторонами.

2002 р. – ухвалено План дій «Україна – НАТО». Цей документ визначив стратегічні цілі для існуючої і майбутньої співпраці та інтеграції України в євроатлантичні структури безпеки.

2005 р. – започатковано Інтенсифікований діалог з питань членства та відповідних реформ у межах прагнення України набути членства в НАТО.

2008 р. – на Бухарестському саміті ухвалено рішення, що Україна (та Грузія) стануть членами НАТО.

2014 р. – після анексії Криму та збройної агресії Російської Федерації на Сході України НАТО надає вагому практичну і консультативно-дорадчу допомогу Україні. В цьому ж році ВРУ підтримала законопроект президента України П. Порошенка про відмову від позаблокового статусу.

2017 р. – Верховна Рада України ухвалила закон, яким членство держави в Альянсі знову визнане стратегічним пріоритетом зовнішньої політики.

2019 – Верховна Рада України прийняла зміни до Конституції, офіційно закріпивши в ній стратегічний курс країни на членство в Європейському Союзі й НАТО. 

Джерело: Центр «Нова Європа» http://neweurope.org.ua/visual-materials/70-rokiv-nato-infografika/

 

Новий ЗУ «Про внесення змін до деяких законів України щодо військових стандартів» став юридичним унормуванням можливостей співпраці України з Північноатлантичним Альянсом, оскільки реалізація його положень має забезпечити сумісність Збройних сил України (ЗСУ) зі ЗС країн-членів НАТО до 2020 р. Даний закон доповнює ЗУ «Про оборону України» рядом нових термінів: військова стандартизація, військовий стандарт, стандарт НАТО та стандарт у сфері оборони держави-члена НАТО.

Військова стандартизація – діяльність, що полягає у встановленні положень для загального та неодноразового використання щодо наявних чи потенційних завдань і спрямована на досягнення оптимального ступеня упорядкування у сфері оборони.

Військовий стандарт – стандарт, прийнятий органом військової стандартизації, що встановлює для загального і неодноразового використання правила та настанови щодо діяльності у сфері оборони і спрямований на досягнення оптимального ступеня упорядкування у зазначеній сфері.

Стандарт НАТО – стандарт, розроблений, прийнятий та опублікований Організацією Північноатлантичного договору.  

Стандарт у сфері оборони держави-члена НАТО – стандарт, розроблений, прийнятий та опублікований державою-членом Організації Північноатлантичного договору.

Новацією законодавства виступає також і надання Міністерству оборони повноважень щодо забезпечення нормативно-правового регулювання у сфері військової стандартизації, а також визначення спеціального органу військової стандартизації, основними функціями якого буде розробка, прийняття, скасування, відновлення дії, поширення та застосування військових стандартів, зокрема тих, які прийматимуться на основі стандартів НАТО і стандартів у сфері оборони держав-членів НАТО.

10 липня 2019 р. Центр «Нова Європа» (ЦНЄ) провів публічну дискусію «Ціль 2020 р.: чи встигне Україна впровадити стандарти НАТО?», де директор Центру А. Гетьманчук і асоційований аналітик К. Зарембо презентували аналітичну записку (повний текст документу – (URL: http://neweurope.org.ua/analytics/ukrai-na-i-standarty-nato-yak-vluchyty-u-ruhomu-tsil), де оцінюється стан впровадження стандартів НАТО в Україні, та надається рекомендації щодо того, як Україні успішно виконати взяті на себе зобов’язання. Експерти зазначили, що словосполучення «стандарти НАТО» в Україні практично перетворилося на політичну метафору. У документі наголошено, що дотепер в Україні не було здійснено системного обліку та оцінки стану впровадження стандартів та процедур НАТО у діяльності ЗСУ. Унаслідок цього, зазначають експерти, існує суттєва розбіжність в оцінках ключових посадовців держави ступеню запровадження стандартів НАТО. Зокрема, міністр оборони України С. Полторак стверджував, що Україна запровадила стандарти НАТО на 90 %, а екс-голова місії України при НАТО В. Пристайко називав значно менші цифри – близько 200 від 1 300 стандартів (біля 15 %).

Як зазначають військові експерти, запровадження стандартів НАТО дозволить Збройним силам України остаточно подолати залишки радянської системи функціонування армії і вийти на рівень спроможності відповідати на сучасні загрози.

Заступник директора з міжнародних проблем Центру дослідження армії, конверсії та роззброєння М. Самусь стверджує, що перехід на стандарти НАТО означає «тектонічні зсуви» в організації армії та процедур її функціонування, а також роботи штабів.

На думку експерта з питань міжнародної безпеки цього Центру І. Федика, з суто військової точки зору, сучасне НАТО представляє собою передові військові економіки світу, новітнє озброєння, впровадження інноваційних технологій в оборону, розвинений сектор оборонно-промислового комплексу, високий рівень бойової готовності Збройних сил, всебічне соціальне забезпечення військовослужбовців і постійна адаптація до змін військово-політичної обстановки у світі. Він підкреслює, що перехід на стандарти НАТО, безумовно, не можна розглядати як панацею від усіх проблем, які накопичилися в армії за весь період її існування. Але, за словами експерта, при розумному їх запровадженні, з використанням досвіду і допомоги Альянсу, вони однозначно допоможуть створити в Україні дійсно боєздатні Збройні Сили.

Натомість дехто з фахівців більш стримані у власних оцінках такого запровадження. Зокрема, начальник відділу розробки речового майна Головного управління розвитку та супроводження матеріального забезпечення ЗСУ В. Саковець наголошує, що в Україні згадують стандарти НАТО як мантру. Утім, він вважає, що все набагато простіше, і більшість стандартів НАТО засновані на національних стандартах.

Таку ж думку поділяє і директор військових програм Центру Разумкова М. Сунгуровський. За його словами, до стандартів НАТО потрібно ставитися прагматично, оскільки у будь-якій країні НАТО існує своя специфіка, яка не завжди може бути сумісною.

Важливо розуміти, що на сьогодні в Північноатлантичному Альянсі система стандартів являє собою складну систему нормативних документів, що стосуються стандартизації. Аналітики Центру «Нова Європа» наголошують, що особливістю наших реалій є те, що в українському політичному дискурсі стандартами часто некоректно називають і самі стандарти, тобто систему нормативних документів, і практики НАТО.

Система стандартів НАТО включає в себе:

союзні стандарти: власне стандарти НАТО (AP – Allied Publications, MP – Multinational Publications) та стандарти окремих держав-членів НАТО. Стандарт НАТО (AP) – це документ, що встановлює сам стандарт і який призначено для безпосереднього застосування органами військового управління країн-учасниць Альянсу, конкретними організаціями та підрозділами;

– супровідні документи: угоди зі стандартизації (STANAG – Standardization Agreement) та рекомендації зі стандартизації (STANREC – Standardization Recommendation). Угода зі стандартизації – це міжнародний договір, що регламентує уніфікацію адміністративних, технічних і оперативних питань ЗС країн Альянсу і країн-партнерів. Угода зі стандартизації охоплює один або декілька стандартів, саме тому стандартів НАТО існує близько 2 тис., а угод – близько 1 200. Держави-члени НАТО зобов’язані ратифікувати STANAGs та впроваджувати закріплені у них стандарти, а STANRECs не є обов’язковими для запровадження;

– інші документи, які пов’язані зі стандартами (SRD – Standardization Related Documents) – настанови з впровадження, каталоги, довідники, тренувальні матеріали тощо.

Як наголошують у спеціально підготовленому Проектним офісом реформ Міністерства оборони України документі «Стандарти НАТО», основою для уніфікації Збройних сил усіх 28 держав-членів НАТО є угоди зі стандартизації (STANAG), що регламентують загальні правила, визначають спільний порядок дій, закріплюють єдину термінологію і встановлюють умови уніфікації технічних процесів, озброєння та військової техніки, матеріальної частини Збройних сил Альянсу та держав-партнерів.

Військовий експерт М. Сунгуровський відзначає, що Україна на шляху вступу до НАТО має забезпечити сумісність своїх ЗСУ зі збройними силами інших країн. На його думку, поки потрібно лише забезпечити сумісність тих підрозділів і частин ЗСУ, які беруть участь у спільних операціях, оскільки повна сумісність Збройних сил – це настільки масштабне завдання, яке не виконується, напевно, в жодній країні НАТО.

Як зазначають експерти ЦНЄ, рівень стандартизації залежить від рівня стосунків між державою-партнером і НАТО. Вони підкреслюють, що існує три рівні стандартизації НАТО: сумісність (здатність продуктів, процесів чи послуг до спільного застосування у визначених умовах з метою задоволення відповідних вимог без спричинення неприйнятних втручань); взаємозамінність (спроможність одного продукту, процесу чи послуги бути використаною, замість іншого, з метою задоволення однакових вимог) та уніфікація (стан, який досягається, коли використовуються однакові доктрини, процедури чи обладнання). За словами А. Гетьманчук і К. Зарембо, для України можливий будь-який рівень стандартизації, який наша держава сама встановлює і прагне досягнути. Утім, підкреслюють експерти, важливо розуміти, що перехід на стандарти НАТО не є вимогою чи зобов’язанням для членства в організації, це є добровільним кроком держави, і Альянс нічого не обіцяє в обмін на цей крок.

Дану точку зору поділяє й експерт Проектного офісу реформ Міністерства оборони України А. Переверзєв. Він зазначає, що стандарти НАТО на 100 % не запровадила жодна з країн НАТО. Стандарти, за словами експерта, розробляються для максимальної спільної взаємодії, але це не означає, що вони є обов’язковими для повного втілення. Середній рівень імплементації стандартів НАТО серед розвинених країн складає біля 80 % – наголошує експерт. А серед держав колишнього Варшавського табору він нижчий, і найбільше стандартів там імплементувала Польща.

Доволі показовими є конкретні показники ратифікації та впровадження угод зі стандартизації усіх 28 держав НАТО, які наводить Центр «Нова Європа». За наведеними відомостями рівень цього процесу в Україні є достатньо високим. Для порівняння наведемо деякі дані:

 

держава

рік вступу

% ратифікованих угод

% впроваджених угод

1

Канада

1949

90

80

2

Велика Британія

1949

90

79

3

Бельгія

1949

85

73

4

США

1949

77

74

5

Туреччина

1952

85

67

6

Німеччина

1955

94

90

7

Польща

1999

79

44

8

Болгарія

2004

71

46

9

Албанія

2009

27

19

10

Чорногорія

2017

10

8

 

УКРАЇНА

 

17

16

 

Джерело: Центр «Нова Європа» http://neweurope.org.ua/analytics/ukrai-na-i-standarty-nato-yak-vluchyty-u-ruhomu-tsil

 

Як зазначають експерти ЦНЄ, головним джерелом визначення того, які саме стандарти збирається приймати Україна, є пакет Цілей партнерства (ЦП). Формально Ціль партнерства визначається як мета оборонного планування, що спрямована на досягнення сумісності сил і засобів держав-партнерів із силами і засобами НАТО. На думку фахівців Центру, на сьогодні важко чітко зазначити щодо яких угод зі стандартизації ведеться робота, оскільки відсутній прозорий механізм доступу громадськості до такої інформації.

Між тим у міністерстві оборони України відзначають, що в Україні вже запроваджено 196 стандартів НАТО (у 197 нормативних документах), з них 59 були впроваджені в межах ЦП, а решта 137 були впроваджені поза їх межами. Крім того, у відомстві вважають, що Україні взагалі не потрібно запроваджувати усі стандарти, оскільки існують такі, які нашій державі не підходять за визначенням, наприклад, стандарти, пов’язані з ядерною зброєю.

Фахівці розподіляють стандарти НАТО за функціональним призначенням на три види: адмiнiстративнi, оперативні та матерiально-технiчнi. До оперативних (становлять близько 49 %) відносять стандарти, які стосуються розробки, підготовки i, власне, проведення військових операцій, навчань, а також, їх подальший аналіз. Матерiально-технiчними (близько 50 %) вважаються стандарти забезпечення армії усім, що їй потрібно для роботи: технікою, зброєю, боєприпасами, харчуванням тощо. Адмiнiстративні (біля 1 %) – це стандарти щодо однакового ведення військової документації, термінології та управління щоденною діяльністю військ (коли вони не виконують оперативні завдання).

Управління Збройними силами в Альянсі організовано за найбільш оптимальною з точки зору військових так званою «J-структурою». За словами військового експерта Інституту євроатлантичного спiвробiтництва I. Козiя, Генеральний штаб ділиться на сім головних управлінь – кадрів (J1), розвідки (J2), оперативного планування (J3), логістики (J4), оборонного та мобілізаційного планування (J5), вiйськово-цивiльної співпраці (J6) та навчання i підготовки (J7).

Експерт з питань міжнародної безпеки Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння І. Федик вважає, що перехід на «J-структуру» означав би серйозну оптимізацію управління ЗСУ, вичищення зайвих структур і скорочення кількості організаційного баласту. Натомість, наголошує експерт, така перспектива приваблює далеко не всіх у військовому керівництві, тож у цьому напрямку реформ, існує серйозний саботаж.

Говорити про повну відсутність прогресу у цьому напрямку неправильно. Україна почала поступовий перехід на натовські принципи управління, утім, все не так просто. Як зазначає експерт Проектного офісу реформ Міністерства оборони України А. Переверзєв, скорочення штату серед керівних посад відбулося, але не відбулося оптимізації роботи. За його словами, людей навіть бракує, бо один департамент виконує роботу, яка в кілька разів більша за ту, що вони виконували раніше. Експерт акцентує, що в управлінні відсутні окремі структури, що формують політику, і структури, які її реалізують. А. Переверзєв наголошує, що у нас все перемішано, тому всі зусилля йдуть на поточне забезпечення, а для того, щоб стратегічно переоцінити і проаналізувати, не вистачає людей і структур. Експерт підкреслив, що однією з вимог західних партнерів щодо України було те, щоб керівництво Міністерства оборони було цивільним. Відтак, у відповідність до західних принципів управління ЗС та згідно із Законом України про «Про національну безпеку України» міністр оборони С. Полторак звільнився з військової служби і продовжує виконувати свої обов’язки як цивільний керівник.

До того ж, варто звернути увагу на те, що частина умов для переходу на стандарти НАТО має водночас забезпечуватися як на законодавчому рівні, так і на рівні професіоналізації ЗС. Наприклад, це стосується стандартів тактичної медицини. За словами військової волонтерки Г. Майбороди, якщо терміново бійцю необхідно поставити декомпресійну голку, особа, яка виконує таку маніпуляцію постає перед складним вибором. За українськими законами, без медичної освіти, людина не має права це робити, але якщо не зробити – людина може померти. Тож, наголошує волонтер, за стандартами НАТО людина має це робити, але якщо в неї відсутня медична освіта – порушується український закон.

Відтак, проблема запровадження стандартів НАТО піднімає водночас і питання забезпечення української армії достатньої кількістю висококваліфікованих фахівців. На цьому ж наголошує і військовий експерт А. Переверзєв. За його словами, у розвинутих країнах на освіту військових звертають особливу увагу. Експерт підкреслює, що в США, наприклад, офіцери на службі отримують таку якісну освіту, якої не знайти у найкращих навчальних закладах, оскільки, на думку аналітика, там дуже серйозно ставляться до того, щоб люди, які ухвалюють рішення, були максимально освічені.

 

Джерело: Центр «Нова Європа» http://neweurope.org.ua/visual-materials/standarty-nato-i-ukrayina

 

Директор військових програм Центру Разумкова М. Сунгуровський вважає, що Україні потрібно, перш за все, забезпечити мовну, процедурну і технічну сумісність та логістику. Це доволі складне і тривале завдання, тож, на думку експерта, варто прагматично визначати реальні кроки і поступово досягати поставленої мети. Він пояснює, що представники країн НАТО, особливо держав останньої хвилі, ставили конкретні завдання. Наприклад, до певного року забезпечити 15 % сумісності з НАТО, через рік – ще на 15 %. Важливо, підкреслює фахівець, щоб за кожним відсотком стояли конкретні технічні, організаційні завдання, ресурси і не для всіх ЗСУ, а для конкретних військових частин.

За оцінками експертів Центру «Нова Європа» процес запровадження стандартів НАТО у діяльність ЗСУ передбачає здійснення наступних кроків:

1.  Визначення стандартів НАТО для опрацювання.

2.  Запит визначених стандартів у Альянсі.

3.  Опрацювання стандартів та прийняття рішення щодо доцільності або недоцільності їхнього повного або часткового впровадження у національному законодавстві.

4.  Розроблення на основі стандартів НАТО відповідних національних нормативно-правових або нормативних документів.

5.  Інформування Офісу НАТО зі стандартизації та уповноваженого керівного органу НАТО про розроблення та набуття чинності відповідних національних документів.

І лише після цього, має відбуватися практичне застосування певного стандарту Альянсу.

За весь період активної співпраці українських військових зі структурами НАТО, особливо після 2014 р., у нашій державі консультантами, радниками й інструкторами працюють десятки офіцерів держав-членів Північноатлантичного Альянсу. Вони високо оцінюють можливості українських Збройних сил, утім, відмічають і найбільш вразливі аспекти реформування. Зокрема, британський полковник М. Еванс, командир операції в рамках навчально-тренувальної місії ORBITAL висловлює своє захоплення українською армією, високим рівнем освіти серед українських військових і тим, з яким натхненням українці працюють над розвитком власного війська. Але найбільшою проблемою на шляху переходу до стандартів НАТО британський полковник називає надмірну централізацію ЗСУ. Він вважає, що це спадок Радянського Союзу, від якого необхідно позбавлятися. Головним завданням своєї місії офіцер армії НАТО вважає децентралізацію, тобто передачу повноважень і відповідальності з керівного складу на офіцерів нижчих ланок. Крім того, колосальною проблемою ЗСУ М. Еванс називає бюрократію в армії. За його словами, кількість паперів настільки величезна, що якщо їх усі писати, то часу, аби займатись усім іншим, просто не буде.

Отже, підсумовуючи аналіз експертних фахових думок щодо запровадження в Україні принципів і елементів військової стандартизації НАТО, варто зазначити, що наша держава впевнено крокує обраним шляхом реформування. Утім, позитивні оцінки цього процесу не відміняють необхідності ретельного дослідження причин гальмування окремих напрямів упровадження військових стандартів НАТО в Україні, на які звертають увагу і вітчизняні фахівці, і представники наших західних партнерів. Головне, щоб, як зазначив Президент України В. Зеленський, ця робота не перетворилася на імітацію, а стала реальними кроками реформування української армії, відповідно до стандартів Північноатлантичного Альянсу (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: офіційний веб-портал Верховної Ради України (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2742-viii); офіційне інтернет-представництво Президента України (https://www.president.gov.ua/news/prezident-zasluhav-dopovid-ruslana-homchaka-shodo-stanu-spra-56061); матеріал Міністерства Оборони України «Чому НАТО? Засади і принципи діяльності НАТО та його роль у підтримці міжнародної безпеки» (https://dsk.kyivcity.gov.ua/files/2019/2/15/WhyNATO.pdf);веб-сайт Проектного Офісу Реформ Міністерства Оборони України (https://defense-reforms.in.ua/download?path=%2Ffiles%2FPress%2FGeneral%2FInfographics%2FSD_UA_
STANAG.pdf
), веб-сайт видання «Європейська правда» (https://www.eurointegration.com.ua/articles/2019/07/10/7098312/); веб-сайт німецької міжнародної телерадіокомпанії Deutsche Welle (https://p.dw.com/p/3ALLg); веб-сайт медіа-компанії «Время» (http://timeua.info/post/oborona-i-bezopasnost/nuzhny-li-ukraine-standarty-nato-03307.html), веб-портал медіакорпорації «Радіо Свобода» (https://www.radiosvoboda.org/a/29350613.html);(https://www.radiosvoboda.org/a/svoboda-v-detalyah-ukrayinska-armiya-standarty-nato/29644956.html); аналітичний портал «Слово і Діло» (https://www.slovoidilo.ua/2019/01/18/pogljad/bezpeka/perexid-zsu-standarty-nato-2020-roku.-chomu-nam-potriben-prahmatychnyj-pidxid); інтернет-портал Центру «Нова Європа» (http://neweurope.org.ua/analytics/ukrai-na-i-standarty-nato-yak-vluchyty-u-ruhomu-tsil);http://neweurope.org.ua/tsnye-prezentuvav-dyskusijnu-zapysku-pro-standarty-nato-i-ukrayinu); e-формат газети «Експрес» (https://expres.online/archive/main/2017/08/17/257751-standartamy-nato); веб-сайт «Телеканал новини «24» (https://24tv.ua/perehid_zsu_na_standarti_nato_komentari_ofitseriv_z_
velikoyi_britaniyi_ta_ukrayini_n1149993)).