Перспективи просування децентралізації в УкраїніВ. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ

Зміни до Конституції України: що ще треба зробити для децентралізації влади

 

Одна із системних реформ в Україні – децентралізація виходить на новий етап, який окреслено в реалізації шести головних завдань:

  1. Формування нової територіальної основи для діяльності органів влади на рівні громад і районів.
  2. Передача повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування та їх розмежування за принципом субсидіарності.
  3. Створення належної ресурсної бази для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування.
  4. Формування ефективної системи служби в органах місцевого самоврядування.
  5. Упорядкування системи державного контролю та нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.
  6. Розвиток форм прямого народовладдя: виборів, референдумів.

В уряді України зазначають, що перший етап децентралізації – створення громад – відбувся успішно. На сьогодні потрібен наступний етап, який забезпечить незворотність і непохитність реформи, забезпечить доступ до нових можливостей для 100 % населення України. «І це завдання ми маємо вирішити не через 10 років, а у 2020 р. Нам потрібно зробити все, аби в Конституції України закріпити повсюдність самоврядування, чітко визначити розподіл повноважень за принципом субсидіарності, гарантії фінансового забезпечення. Нам потрібен новий закон про службу в органах місцевого самоврядування, краща координація влади на місцях. У нас є план, який до 2020 р. треба завершити. І тоді, після проведення місцевих виборів, ми отримаємо нову систему, яка буде захищена Конституцією, яка матиме нову спроможну територіальну основу, де будуть визначені гарантії фінансового забезпечення, де буде ефективно побудований державний контроль», – зазначив Прем’єр-міністр України В. Гройсман.

У зв’язку з цим, виникли всі передумови закріплення досягнень реформи з децентралізації в Конституції України. Постановою Верховної Ради України від 16.07.2015 р. № 622-VIII законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217-а від 15.07.2015 р.) включено до порядку денного ІІ сесії Верховної Ради України восьмого скликання та направлено до Конституційного Суду України для одержання висновку щодо відповідності його вимогам ст. 157 і 158 Конституції України. Згідно з висновком Конституційного Суду України від 30 липня 2015 р. № 2-в/2015 законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) відповідає вимогам ст. 157 і 158 Конституції України.

Постановою Верховної Ради України від 31.08.2015 р. № 656-VIII законопроект попередньо схвалено більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Згідно з вимогами ст. 155 Конституції законопроект про внесення змін до Конституції України, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менше двох третин від конституційного складу Верховної Ради України.

У пояснювальній записці до законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) (реєстр. № 2217-а від 15 липня 2015 р.) зазначається, що метою законопроекту є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

При цьому запропоновані зміни відповідають встановленій у ст. 2 Конституції України унітарній формі державного устрою.

Для досягнення поставленої мети законопроектом пропонується внести зміни до ст. 85, 92, 106, 118, 119, 121, 132, 133, 140-144, 150, а також Перехідних положень Конституції України.

У законопроекті про внесення змін до Конституції України запропоновано зміни щодо децентралізації державної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування. Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено, що територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України.

Передбачається, що адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Законопроект передбачає, що розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування і їхніх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 4 Хартії органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Враховуючи зазначене, змінами вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосереджуються на базовому рівні в громаді.

Передбачається утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними й підзвітними раді громади. При цьому голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади. У свою чергу, районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради, який очолює виконавчий комітет ради.

Закріплюється матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема, визначається, що такою основою є земля, рухоме й нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти, що є в комунальній власності територіальної громади; місцеві податки та збори, частина загальнодержавних податків й інші доходи місцевих бюджетів. При цьому пропонується визначити, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Разом з тим децентралізація не означає послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини.

Саме тому для нагляду за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування пропонується запровадити інститут префектів. Проектом передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України. Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Крім того, законопроект передбачає, що в разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

Законопроект враховує комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 р. Відповідно до цього у розд. ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту передбачено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької й Луганської областей визначаються окремим законом.

Пропоновані законопроектом зміни повністю відповідають європейським і міжнародним стандартам, враховують відповідні висновки та зауваження Венеціанської комісії, дадуть змогу забезпечити спроможність місцевого самоврядування й побудову ефективної системи територіальної організації влади в Україні.

У Мінрегіоні України наголошують на важливості оперативного прийняття рішення щодо законопроекту № 2217-а. «…Важливо підняти ще одне питання: закріплення положень щодо децентралізації в Конституції України. І робоча група, яку утворив Прем’єр-міністр, розпочала роботу над текстом можливих змін до Конституції. Зараз у парламенті є законопроект № 2217-а, який був підтриманий у першому читанні, отримав висновки Конституційного Суду і Венеціанської комісії. По ньому потрібно також негайно приймати рішення, оскільки його “перебування” в парламенті блокує можливість внесення іншого законопроекту», – підкреслив перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ В. Негода.

У профільному міністерстві зазначають, що без змін до Конституції в країні неможливо змінити систему влади, яка є на рівні району, області. Тобто на сьогодні неможливо змінити статус місцевих державних адміністрацій. Районні й обласні ради не зможуть мати власні виконавчі органи.

Експерти, представники громадських організацій наголошують на необхідності прийняття законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» № 2217-а. У 2015 р. внесений Президентом України П. Порошенком на розгляд Верховної Ради України проект закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» отримав позитивні висновки Конституційного Суду України та Венеціанської комісії та був прийнятий у першому читанні в серпні 2015 р.

Асоціація міст України, яка бере активну участь у реалізації завдань урядової реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, стоїть на позиції закріплення змін, що нині відбуваються в системі місцевого самоврядування, у Конституції України. Асоціація на загал підтримує законопроект № 2217-а, до якого вона має деякі зауваження, які не стосуються, власне, децентралізації. І вона наголошує на тому, що прийняти цей законопроект необхідно до парламентських виборів. «Є спільне розуміння, що забезпечити таку незворотність можуть виключно відповідні зміни до Основного закону. У парламентському порядку денному передбачено розгляд законопроекту № 2217-а», – зазначив виконавчий директор АМУ О. Слобожан.

Українська асоціація районних та обласних рад наголошує на необхідності якомога швидшого прийняття змін до Конституції України в частині децентралізації влади. «Українська асоціація районних та обласних рад укотре заявляє, що повністю підтримує розпочаті у 2014 р. в Україні реформи, спрямовані на децентралізацію влади, передачу відповідно до принципу субсидіарності повноважень від виконавчої влади місцевому самоврядуванню. Разом з тим наголошуємо й наполягаємо на необхідності прискорення реалізації реформи місцевого самоврядування з тим, щоб чергові місцеві вибори у 2020 р. відбулися на новій територіальній основі громад і районів, щоб органи місцевого самоврядування отримали нові повноваження та співмірні матеріальні й фінансові ресурси для забезпечення ефективного розвитку громад і регіонів, надання якісних послуг громадянам. З метою забезпечення незворотності розпочатих змін, закріплення їх на рівні Конституції України закликаємо Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України об’єднати свої зусилля для досягнення цих завдань», – ідеться в документі.

За словами С. Чернова, президента Всеукраїнської асоціації районних та обласних рад, внесення змін до Конституції фактично імплементує норми Європейської хартії місцевого самоврядування, забезпечивши українцям повноцінне самоврядування. «А чого ще чекати? Реформа дієва, її результати говорять, що для побудови сильних громад, а отже, і сильної країни обрано правильний шлях. Хто чи що може гарантувати, що із часом ці позитивні зміни не відберуть у громад? Тільки відповідні зміни до Конституції України. Є законопроект, прийнятий у першому читанні, то потрібно врешті дати йому далі дорогу або вносити новий законопроект щодо змін до Основного закону в частині децентралізації. Але це потрібно робити вже…» – зазначив С. Чернов.

Експерт «Реанімаційного пакету реформ» І. Лукеря зазначив, що, навіть якщо забракне голосів для прийняття змін до Основного закону, ситуація не буде критичною. Таким чином, до кінця липня цього року можна буде узгодити новий текст і затвердити його на парламентській сесії, яка розпочинається у вересні.

Асоціація об’єднаних територіальних громад звернулася до Верховної Ради України з пропозицією терміново розглянути законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» № 2217-а. Асоціація приєднується до позиції Президента України, Прем’єр-міністра, інших асоціацій органів місцевого самоврядування, які висловилися про необхідність якнайшвидшого внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Асоціація наполягає на необхідності прискорення реформи місцевого самоврядування з тим, щоб чергові місцеві вибори у 2020 р. відбулися на новій територіальній основі, щоб органи місцевого самоврядування отримали нові повноваження та відповідні ресурси для забезпечення ефективного розвитку громад на принципах, закладених у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Директор Інституту розвитку територій Ю. Ганущак звертає увагу, що в ситуації із внесенням змін до Конституції та майбутніми парламентськими виборами найгіршим буде варіант, за якого цей парламент проігнорує цей законопроект. «Якщо зараз не повернутися до питання змін до Конституції України щодо децентралізації, то наступного разу вікно можливостей для України відкриється не раніше, ніж через 10 років. Адже ні для кого не секрет, що наступний парламент, швидше за все, буде політично дуже погано структурованим – і 300 голосів для внесення змін до Основного закону буде знайти набагато важче, ніж зараз», – підкреслив він.

На думку експерта, схвалений у першому читанні президентський проект (№ 2217-а) після трьох років фактичного впровадження децентралізації видається на сьогодні морально застарілим. За цей час було внесено зміни до Основного закону в частині судової реформи та щодо статусу прокуратури. Концептуально неприйнятною видається спроба вирішити питання імплементації Мінських домовленостей (у частині статусу окупованих територій) одночасно зі змінами, метою яких є формування збалансованої системи територіальної організації публічної влади. Таке поєднання в політичному плані має сумнівну перспективу для ухвалення парламентом.

Експерт пояснює свою позицію тим, що прописані в проекті № 2217-а норми щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Луганської та Донецької областей мають постійний характер, але фігурують у Перехідних положеннях до Конституції. І це стане серйозним аргументом при опротестуванні в Конституційному Суді загалом усього тексту змін до Основного закону. Та й саме залучення Конституційного Суду до оцінювання законності рішень органів місцевого самоврядування не відповідає суті цього органу, не кажучи вже про можливість маніпуляцій навколо цього питання.

Політики й експерти також звертають увагу на передбачену для глави держави можливість розширювати свої повноваження через появу дискреції в частині права очільника держави скасовувати акти префекта щодо інших повноважень, визначених Конституцією та законами України. Крім того, проект зберігає розмитість статусу керівника органу загальної юрисдикції на території. Як голова місцевої державної адміністрації, так і майбутній префект не зможе відповісти на просте запитання: то до чиєї ж номенклатури він належить – Президента чи уряду? З одного боку, він має виконувати рішення уряду, з другого – фактично підпорядкований Президенту.

Таким чином, експерти переконані, виникла необхідність подати новий законопроект змін до Конституції, оскільки новий склад парламенту, скоріше за все, не дасть необхідних 300 голосів для його остаточного схвалення.

За словами Ю. Ганущака, новий проект змін до Конституції має вирішити основні завдання, які передбачалися й законопроектом № 2217-а: створення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою, розмежування компетенцій виконавчої влади й місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівнях, збалансування ресурсів місцевого відповідно до переданих до його відання повноважень.

Представники країн Європейського Союзу, що підтримують реформу з децентралізації влади в Україні, переконані, що настав час вносити зміни до Конституції України. Вони переконані, що, щоб зробити реформу незворотною, потрібні зміни до Конституції України. Так, спеціальний посланник уряду Німеччини з питань реформ у галузях урядування і децентралізації в Україні Г. Мільбрадт, переконаний у необхідності змін до Конституції, які закріпили б ці нові структури – ОТГ – і гарантували самоврядування.Усі ці зміни були готові ще у 2015 р. Але їх прив’язали до проблеми Донбасу. Тому на сьогодні потрібно здійснити ще одну спробу без цієї прив’язки. Чим швидше, тим краще.

Він переконливо прогнозує, що в рік виборів складно внести зміни до Конституції. Нещодавні зміни до Конституції стосовно членства України в ЄС і НАТО вдалося ухвалити, але стосовно децентралізації процес буде складнішим. І це ще одна відмінність від медичної та освітньої реформ. Для них не потрібно змін до Конституції.

Його погляди збігаються з коментарями українських експертів щодо необхідності законодавчої основи для нового адміністративно-територіального устрою.Нині основний документ, який визначає адміністративний поділ, – рішення Верховної Ради УРСР від 1981 р. У сучасних умовах така основа не може використовуватися. Тому найкращим рішенням є завершити реформу до виборів у місцеві органи влади у 2020 р., щоб нові ради було обрано в нових структурах. Це – дуже амбіційна мета. Для реалізації реформи децентралізації потрібна участь Верховної Ради.

Представники ЄС звертають увагу на той факт, що Україна вже втратила 25 років порівняно з іншими країнами, наприклад з тією ж Польщею, яка вже пройшла цей процес. Там ця реформа зайняла вісім-дев’ять років. Але чи може Україна дозволити собі ще вісім-дев’ять років?

У зв’язку з виборами в Україні та непрогнозованою ситуацією щодо складу майбутнього українського парламенту представники ЄС застерігають, що немає нічого гіршого за незавершену реформу, тому що ризик невдачі зростає. Якщо реформа залишиться незавершеною, залишиться й багато неузгоджених елементів реформи. І на політичному рівні може бути озвучено, що всі ці елементи не мають сенсу.

Таким чином,виникли всі передумови закріплення досягнень реформи з децентралізації влади в Конституції України. Водночас ситуація з виборами в Україні у 2019 р. породжує певну ентропію в експертному середовищі щодо подальших перспектив просування реформи з децентралізації влади, зокрема щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) (реєстр. № 2217-а від 15 липня 2015 р.) (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: Урядовий портал (http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=250471119&cat_id=244274130); Мінрегіон України (www.minregion.gov.ua); Укрінформ (https://www.ukrinform.ua/rubric-regions/2647503-georg-milbradt-specialnij-predstavnik-uradu-nimeccini.html?fbclid=IwAR0nLfEBqhfExJy3pApn-gKsOqiEdJsu7EOuJ4C_0awSClfkZA0AH3V3yr8); ZN.UA (https://dt.ua/internal/konstituyuvannya-decentralizaciyi-pohovati-abi-naroditi-299354_.html?fbclid=IwAR0MeEtLeJfWPogetwH33jhI9AiCm0pto42fqmPirqZP4ut
UvU62DpBUG5E
); Асоціація об’єднаних територіальних громад (https://hromady.org).

 

Пальчук В. Зміни до Конституції України: що ще треба зробити для децентралізації влади [Електронний ресурс] / В. Пальчук // Україна: події, факти, коментарі. – 2019. – № 8. – С. 39–47. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr8.pdf. – Назва з екрану.