Децентралізація: особливості впровадження реформиЮ. Якименко, мл. науч. сотр. ФПУ НБУВ

Ход и перспективы реформы децентрализации в оценках украинских экспертов

 

Децентрализацию, комплекс мер по реализации которой начал внедряться в Украине с 2015 г., некоторые эксперты называют одной из наиболее успешных реформ, инициированных правительством. Эти меры предполагали создание механизма передачи полномочий от центра на места и создание объединенных территориальных общин (громад), которые получали возможность самостоятельного распределения местных доходов и сборов.

После принятия в 2015 г. Верховной Радой Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин» была создана методика создания объединенных территориальных общин и изданы соответстующие подзаконные акты. В том же году в 159 ОТГ прошли местные выборы, и уже с 2016 г. общины, наделенные новыми полномочиями, перешли на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом.

К концу 2018 г. в стране насчитывалось уже 876 крупных ОТГ, объединивших, по различным оценкам, примерно 9 млн граждан Украины. В результате такого объединения общины получили новые источники доходов, упрощенный доступ к административным и регистрационным услугам, расширенные права в управлении местными школами, в землеустройстве и архитектурно-строительном контроле, а также возможности для реализации инфраструктурных и других проектов, в том числе крупных – путем объединения усилий нескольких ОТГ.

Как отмечают в правительстве, рост доходов общего фонда местных бюджетов по итогам пяти лет реализации реформы продемонстрировал положительную динамику – с 70,2 млрд грн в 2014 г. до 233, 9 млрд грн к концу 2018 г. Среди положительных итогов децентрализации в правительстве называют также получение объединенными общинами в коммунальную собственность 1,5 млн га земель сельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов и реализацию около 6 тыс. проектов развития инфраструктуры.

Учитывая, что эта реформа предполагает тесную взаимосвязь с преобразованиями в сфере здравоохранения и медицинского обслуживания, ее реализация, как подчеркивают многие наблюдатели, призвана поспособствовать также и внедрению медицинской реформы.

Как отмечало издание Deutsche Welle еще в 2017 г., баланс сторонников и противников децентрализации среди населения Украины, по данным социологов, с 2015 г. изменился в сторону сторонников. Тогда больше половины опрошенных отмечали, что после проведения децентрализации они не почувствовали изменений к лучшему. Но, подчеркивали эксперты, они оценивали не столько децентрализацию, сколько общую социальную ситуацию в стране.

Таким образом, эксперты считают признаком успеха реформы улучшения в области инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта. «Это те сферы, за которые непосредственно отвечают органы местного самоуправления. На развитие инфраструктуры в последние десятилетия в Украине на душу населения выделялось 4,7 дол., тогда как в соседней Польше – более 80 дол.», – отмечал, комментируя ход реформы, менеджер проекта Украинского независимого центра политических исследований «Граждане в действии» И. Лукеря.

Показателем успеха децентрализации эксперт называл рост доверия граждан к органам местного самоуправления, которые уже к 2017 г. имели наибольший рейтинг среди государственных институтов после Вооруженных сил Украины.

Директор Института развития территорий Ю. Ганущак также указывал на успех реформы децентрализации, приводя в качестве примера выявленную в ходе социсследований тенденцию к сокращению недовольства граждан проведением других, связанных с децентрализацией реформ. «По медицинской реформе количество недовольных зашкаливает. Но количество недовольных школьным и дошкольным образованием серьезно уменьшилось. Почему? Потому что децентрализация в образовании идет полным ходом, а по медицинской отрасли децентрализации нет», – заявлял он (URL: https://www.dw.com/ru).

В конце прошлого года глава украинского правительства В. Гройсман анонсировал новую волну реформы децентрализации продолжительностью 600 дней, начиная с января 2019 г.

По мнению Премьер-министра, реформу децентрализации необходимо закрепить в Конституции Украины. «Нам надо не только внедрять реформу или понять, как внедрять, и начать внедрять... Ее надо защитить. Потому что всегда есть нападки, которые будут продолжаться, чтобы прекратить эту реформу, изменить бюджетное законодательство, больше средств передавать в центральный бюджет, а не оставлять в местных, чтобы ограничить полномочия на принятие решений на местном уровне. И этого допустить нельзя. Поэтому сегодня мы говорим о новом этапе децентрализации. Нам эту систему надо закрепить в Конституции Украины и сделать ее необратимой, чтобы никому не пришла мысль отобрать у вас то, что сегодня по праву принадлежит территориальным общинам, а по большому счету гражданам», – заявил глава украинского правительства (URL: https://gordonua.com/news/politics/groysman-nado-decentralizaciyu-zakrepit-v-konstitucii-ukrainy-808943.html).

Как сообщил Премьер-министр, меры по дальнейшей реализации реформы предусматривают принятие изменений в Конституцию по децентрализации местного самоуправления, повышение способности территориальных громад к самоуправлению и развитие местной демократии, улучшение экономического состояния ОТГ, а также законодательное урегулирование вопроса проведения местных референдумов.

В представленном обновленном плане действий по продолжению децентрализации Премьер-министр выделил утверждение новой территориальной основы для деятельности органов власти на уровне громад, которая будет полностью самодостаточной с точки зрения финансирования. Среди приоритетных задач правительства на 2019–2020 гг. он назвал также содействие добровольному объединению и присоединению, особенно к городам областного значения; утверждение новой территориальной основы для деятельности органов власти на уровне районов (моделирование административно-территориального устройства районного уровня, создание административных округов в качестве основы для будущих округов, утверждение территорий районов всех областей); передачу полномочий исполнительной власти органам местного самоуправления и их разграничение между уровнями; создание надлежащей ресурсной базы для осуществления полномочий этих органов; формирование эффективной системы службы в органах местного самоуправления, повышение качества менеджмента и эффективности системы государственного надзора; повышение эффективности системы участия граждан в местном самоуправлении.

В украинском экспертном сообществе мнения об эффективности реформы децентрализации и успешности инициатив власти зачастую сильно разнятся, хотя большинство экспертов не отрицает, что такая реформа важна для страны.

Что касается внедрения реформы на ее начальном этапе, то, как напоминают эксперты, реализация предусмотренных правительством мер столкнулась тогда с рядом серьезных проблем. В частности, это касалось выборов в ОТГ, которые, как отмечал, к примеру, глава Комитета избирателей Украины А. Кошель, стали примером одной из наиболее «грязных» избирательных кампаний. По его оценке, партии и кандидаты тогда установили своеобразный рекорд по количеству нарушений и масштабам подкупа избирателей.

Глава КИУ также указывал на беспорядок в работе ряда избирательных комиссий, препятствование работе наблюдателей, нарушение тайны голосования, конфликтные ситуации и т. п. В ряде областей были зафиксированы также факты использования в избирательном процессе административного ресурса.

Как констатируют эксперты, подкуп избирателей и фальсификации на выборах во многом определили состав ОТГ. Вследствие недостаточного контроля и пониженного внимания к местным выборам со стороны центральной власти и международных наблюдателей, а также недостатков в законодательстве, регулирующем их проведение, некоторые ОТГ, отмечают эксперты, оказались монополизированы отдельными политическими силами, что в итоге в некоторых случаях приводило к конфликтам между советами и их председателями. Это, соответственно, отрицательно сказывалось на дальнейшей эффективности и работоспособности органов местного самоуправления.

Поэтому, как считает глава КИУ, залогом предотвращения преступлений, связанных с избирательным процессом, может стать полноценная избирательная реформа с ликвидацией мажоритарной составляющей. Кроме того, эксперт указывает на законодательное противоречие, когда главу ОТГ избирают в ходе прямых выборов, но право на его отстранение получает поселковый совет.

Поэтому, по мнению А. Кошеля, главным предохранителем от избирательных преступлений должна стать полноценная избирательная реформа с полным запретом политической рекламы. Поэтому парламент, правительство и Президент должны инициировать пересмотр законодательства в этой сфере и учесть недостатки, которые были выявлены экспертами и наблюдателями как во время проведения выборов, так и после того, как ОТГ начали свою работу, полагает глава КИУ. Во избежание узурпации власти на местном уровне отдельными политиками, использующими в своих интересах суды первой инстанции, где, по оценкам наблюдателей, уровень коррупции все еще остается высоким, требуется повышенное внимание к эффективности судебной реформы.

Эксперты Украинского института анализа и менеджмента политики, представляя в конце минувшего года исследование «Реформа децентрализации», отмечали, что, вопреки заявленным целям, объединения сельских и поселковых советов в территориальные общины далеко не всегда приводит к улучшению качества административных услуг. Главными причинами такого положения вещей является удаленность базовой инфраструктуры (школ, больниц, советов). «Действительно, мы увидели на волне децентрализации уменьшения количества школ и медицинских учреждений, очень часто это приводит к недоступности людей, проживающих в отдельных ОТО, к медицине. Итак, можно сказать, мы видим оптимизацию бюджетных расходов за счет закрытия учреждений медицины и образования», – отмечал политический эксперт Н. Спиридонов.

Политический аналитик Д. Гаевский, говоря о политических результаты реформы, подчеркивал, что при передаче властью полномочий на места местные элиты получили возможность расширять свое влияние за счет присоединения новых территорий и распределять между собой получаемые из госбюджета субвенции. Взамен, полагает эксперт, местные элиты обязаны гарантировать центральной власти лояльность, а также «правильные» результаты на выборах.

Директор УИАМП Р. Бортник, комментируя ход реформы, подчеркивал: «Сегодня 70 % местных бюджетов – это деньги, которые вручную передаются из центра. В то же время перекладывание властью на местное самоуправление расходов по финансированию медицины, образования, строительству дорог и льгот приводит к буксировке реформы. Поэтому, ради успешности реформы, необходимо кроме вот таких показательных и временных механизмов передавать в полной мере налоги на доходы, акцизы. Тогда, возможно, местное самоуправление заживет в полной мере…Конечно мэры многих городов, особенно если они принадлежат к партии власти, поддерживают данную реформу. Однако это явление временное, поскольку, не повышая доходы, особенно бюджетников, и сокращая расходы на медицину и образование, удается получить дополнительные деньги, которые сегодня есть в органах местного самоуправления. Поэтому реформа децентрализации должна проводиться вместе с финансовой децентрализацией. Административно-территориальную реформу необходимо будет умножить на политическую реформу, в следующем политическом цикле закрепить за местным самоуправлением права и зону ответственности. Тогда действительно после этого закрепления в законе можно говорить об успехе реформы, пока она больше выглядит как механизм пиара» (URL: https://uiamp.org.ua/cref/reforma-decentralizacii-v-ukraine-celi-hod-posledstviya).

Как считает эксперт по вопросам управления земельными ресурсами проекта USAID «Поддержка аграрного и сельского развития» С. Кубах, реформа децентрализации и земельная реформа, проводящиеся в Украине, не скоординированы на уровне объединенных территориальных громад. «Мы сконцентрировались вокруг вопросов собственно реформы децентрализации и земельной реформы... Не секрет, что эти две реформы не скоординированы у нас на уровне ОТГ, – подчеркнул он. – Сельские громады как раз зависят от земельных ресурсов, потому что это самый главный ресурс. И кроме того, через этот ресурс есть доступ к другим ресурсам – к лесным, к водным и другим» (URL: https://www.ukrinform.ru/rubric-regions/2555608-reformy-decentralizacii-i-zemelnaa-ne-skoordinirovany-na-urovne-otg-ekspert-usaid.html).

Говоря о перспективах реформирования сферы местного самоуправления, эксперты отмечают, что для эффективных результатов децентрализации и проведения в следующем году местных выборов на новой территориальной основе потребуется соответствующее законодательное сопровождение этого процесса.

Так, эксперт «Реанимационного пакета реформ» И. Лукеря подчеркивает, что завершить реформу децентрализации невозможно без принятия парламентом ряда законопроектов, главным из которых, по его мнению, является закон, который проводит «декоммунизацию украинского законодательства в части административно-территориального устройства». «Он отменяет постановление Президиума Верховной Рады УССР от 1981 г., которым сейчас регулируется порядок формирования административно-территориального устройства», – информирует эксперт, отмечая, что только в случае принятия этого законопроекта местные выборы в 2020 г. пройдут на новой территориальной основе.

Вторым по важности в блоке законопроектов о децентрализации эксперт называет проект о формировании эффективной службы в органах местного самоуправления. «В случае создания способной территориальной громады ОТГ получает новые финансовые возможности, новые полномочия, а ключевой проблемой остаются кадры и эффективное управление. Законопроект позволит привлечь новых работников, чтобы управление на местах вышло на новый качественный уровень», – отмечает И. Лукеря.

Еще один необходимый законопроект касается усовершенствования процедуры утверждения перспективных планов ОТГ. «Законопроект упрощает механизм и не дает право утверждать перспективные планы исключительно Кабмину. Он открывает возможности для создания громад вокруг городов областного значения в порядке процедуры добровольного присоединения. На сегодня 77 городов областного значения не имеют возможностей укрупнять свою территорию – присоединять близлежащие громады, таким образом формировать новое экономическое пространство», – отмечает эксперт.

Также, по его мнению, парламент должен рассмотреть законопроект о пространственном планировании ОТГ, который позволит громаде определять планировку территории за пределами населенных пунктов. «Сейчас базовым документом, определяющим пространственное планирование, является генплан населенного пункта. Однако ОТГ включает 10, 30, 40 или даже 80 населенных пунктов. Если ОТГ хочет определять, как планировать свою территорию, им нужно утвердить 80 отдельных документов. Но даже тогда они не определяют, что будет за пределами населенных пунктов», – подчеркивает И. Лукеря (URL: https://lb.ua/news/2019/01/23/417837_prodolzheniya_detsentralizatsii.html).

По словам эксперта, блок законопроектов, касающихся местного самоуправления, уже подготовлен к рассмотрению в парламенте. Какова будет их дальнейшая судьба, покажет ближайшее будущее. Но однозначных прогнозов на этот счет эксперты избегают, поскольку сегодня политические перспективы парламента не вполне ясны, учитывая, что в украинском истеблишменте достаточно много сторонников назначения досрочных парламентских выборов.

Таким образом, заключают наблюдатели, дальнейший ход реформы децентрализации во многом будет зависеть от возможной новой конфигурации сил в украинском политикуме, которая, очевидно, сложится по итогам выборов Президента.

 

Якименко Ю. Хід і перспективи реформи децентралізації в  оцінках українських експертів [Електронний ресурс] / Ю. Якименко // Україна: події, факти, коментарі. – 2019. – № 8. – С. 34–39. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr8.pdf. – Назва з екрану.