Російська делегація в ПАРЄ: поточна ситуація та перспективиН. Тарасенко, мол. наук. співроб. СІАЗ НБУВ

Весняна сесія ПАРЄ: підсумки в контексті спроб відновлення повноважень російської делегації

 

Останніми тижнями активно обговорюваною в ЗМІ стала ситуація, що склалася в Раді Європи довкола питання про повернення російської делегації до Парламентської асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ). Делегація Росії в ПАРЄ перебуває під санкціями з квітня 2014 р., після анексії РФ українського Криму. Санкції передбачають позбавлення російських депутатів права голосу в ПАРЄ, а також права бути представленими у її керівних органах. У відповідь на це Росія перестала брати участь у засіданнях ПАРЄ та припинила сплачувати внески до організації, заявивши, що не платитиме доти, доки права її делегації не будуть поновлені в повному обсязі без будь-яких додаткових претензій з боку ПАРЄ. Згодом це призвело до бюджетної кризи в організації, яка стала одним з аргументів прибічників РФ на користь відновлення повноважень російської делегації в ПАРЄ. Попри це санкції проти російської делегації кілька разів продовжували, а у відповідних резолюціях асамблея знову й знову закликала Кремль повернути Крим, припинити військову агресію на Донбасі, вивести російські війська з території України.

Утім поступово в Парламентській асамблеї Ради Європи почали пропонувати регламентні зміни в правила й процедури асамблеї, які могли б ускладнити процедуру збереження санкцій проти Росії. Зокрема, напередодні весняної сесії ПАРЄ, яка відбулася з 8 по 12 квітня 2019 р. у Страсбурзі, генеральний секретар Ради Європи Т. Ягланд запропонував змінити правила Ради Європи для того, щоб повернути російську делегацію до ПАРЄ. У своєму річному звіті про роботу на посаді генерального секретаря Т. Ягланд констатував, що Російська Федерація порушує статут РЄ, не сплачуючи свій внесок до бюджету Ради Європи, але продовжує в повній мірі брати участь у міжурядовій роботі організації. До червня 2019 р. мине вже два роки з того часу, як РФ не платить грошей. «Це підриває повагу до наших загальних правил», – заявив Т. Ягланд. Тому він запропонував домовитися про чотири принципи, які б, за його словами, підкреслювали як права, так і обов’язки всіх держав членів РЄ.

Зокрема, він запропонував, щоб повна участь у двох статутних органах РЄ – Комітеті міністрів і ПАРЄ – була не можливістю, а обов’язком країн-членів. Також Т. Ягланд вважає за необхідне, щоб кожна країна-член мала однакові права на участь в органах РЄ і була повністю представлена в двох статутних органах, якщо до країни не застосовуються ст. 7 та 8 Статуту. Саме ці статті регулюють позбавлення права голосу делегації (URL: https://www.eurointegration.com.ua/news/2019/04/5/7094829).

Також Т. Ягланд наполягає, що всі держави-члени РЄ зобов’язані сумлінно співпрацювати з усіма органами й установами Ради Європи та своєчасно сплачувати свій фінансовий внесок. «Такий підхід – вірний шлях уперед. Це не означатиме прийняття незаконної анексії Криму. Скоріше, це було б визнанням загальноєвропейського характеру Ради Європи та її місії щодо захисту прав людей усюди на нашому континенті», – вважає генсек Ради Європи.

Водночас прихильники Росії в ПАРЄ підготували план, який передбачає позбавлення асамблеї права накладати санкції на РФ. Зокрема, найвідоміший лобіст росіян у ПАРЄ, лідер групи «Об’єднані ліві» в Раді Європи, нідерландський парламентар Т. Кокс підготував проект резолюції, яка пропонувала змінити розподіл повноважень у Раді Європи. Проект було побудовано навколо загрози виходу РФ з організації, адже влітку виповниться два роки, як Росія припинила платити свої членські внески до бюджету Ради Європи, а це означає, що формально можна поставити питання про виключення Російської Федерації з її складу.

Головна ідея проекту резолюції Т. Кокса полягала в тому, що оскільки делегація РФ відмовляється їхати до Страсбурга, доки є небезпека поновлення санкцій проти неї, то ПАРЄ має взагалі відмовитися від права накладати санкції й дати росіянам упевненість, що їх тут не образять.

Ці пропозиції не є принципово новими – депутати, що співчувають РФ, працюють над ними ще від кінця 2017 р. Минулої осені ПАРЄ була дуже близька до їх затвердження, але через опір, організований Україною, процес зупинили за крок до фінального голосування. Тоді українська делегація святкувала перемогу, але визнавала, що це – не останній раунд.

Щоправда, у квітні це питання взагалі не мали розглядати, але лобісти РФ вирішили діяти несподівано. За кілька днів до сесії президентський комітет асамблеї несподівано запропонував його до розгляду. Проект резолюції за авторством Т. Кокса було представлено керівництву ПАРЄ на засіданні президентського комітету 3 квітня в Гельсінкі, а також передано членам політичного комітету. Його назва, на перший погляд, звучить доволі нейтрально й розмито: «Роль і місія Парламентської асамблеї: головні виклики для майбутнього». Більшу частину п’ятисторінкового проекту рішення асамблеї і справді становлять нейтральні твердження, під якими підписалася б більшість парламентарів. Та його суть полягає в кількох коротких пунктах, які пропонують обмежити право ПАРЄ карати держави, що порушують принципи організації. Основна ідея цього проекту полягає в тому, що будь-які санкції мають ухвалюватися лише спільним рішенням асамблеї та Комітету міністрів (орган Ради Європи, у якому представлено уряди всіх 47 держав-членів РЄ). Зокрема, пропонується «запровадити синергію між двома статутними органами й обмежити їхнє право на односторонні дії». «Мають бути спільні дії в разі, коли держава-член порушує статутні зобов’язання… Ця спільна процедура має забезпечити вищу легітимність, вплив, відповідність і довіру до застосованих заходів», – ідеться в проекті Т. Кокса (URL: https://www.eurointegration.com.ua/news/2019/04/5/7094846).

І хоча в разі ухвалення цієї резолюції моментального зняття санкцій з росіян усе одно не відбулося б, дорога до цього відкрилася б. Наприклад, зміни регламенту могли технічно затвердити в травні на засіданні керівного органу асамблеї – Постійного комітету, де відсоток опонентів Росії значно нижчий, ніж загалом у ПАРЄ. Паралельно провели б аналогічне рішення в Комітеті міністрів, і вже в червні росіяни змогли б повернутися до Страсбурга.

За словами українського нардепа С. Кіраля («Самопоміч»), який представляв групу консерваторів на засіданні президентського комітету ПАРЄ в Гельсінкі, «те, що всі майбутні санкції довелося б затверджувати в Комітеті міністрів, означало б параліч санкційної процедури, адже за всю історію організації КМРЄ жодного разу так і не застосував санкції до жодного члена». С. Кіраль перед початком весняної сесії ПАРЄ підтвердив, що наміри створити умови для повернення російської делегації дуже серйозні. «Сьогодні все керівництво ПАРЄ та Ради Європи 90 % свого часу в організації працює над питанням повернення росіян», – пояснив він.

Одночасно керівники і важковаговики ПАРЄ почали тиснути на колег з інших держав. Дійшло навіть до нецензурних заяв з боку німецьких депутатів. Соціалісти ж привезли до Страсбурга російських правозахисників, які доводили депутатам, що вихід Росії з Ради Європи зашкодить пересічним громадянам РФ.

Українська делегація в асамблеї заявляла, що резолюцію про зміну регламенту особливо активно лобіюють їхні німецькі колеги, переконуючи інших депутатів у тому, що повернення Росії необхідне. Натомість глава делегації Німеччини в ПАРЄ А. Нік назвав «повним абсурдом» твердження про те, що на весняній сесії ПАРЄ німецька делегація фактично очолила рух з повернення Росії до асамблеї. «Це повний абсурд. Фундаментальна позиція німецької делегації та німецького уряду щодо незаконної анексії Криму та військового конфлікту на Донбасі абсолютно зрозуміла й залишається незмінною. Я особисто, як доповідач ПАРЄ, озвучив однозначну позицію асамблеї щодо кризи в Керченській протоці та Азовському морі в січні 2019 р. Цю резолюцію привітав і український уряд, і українська делегація в ПАРЄ. Поширення таких наклепницьких тверджень є відвертим намаганням підірвати близькі відносини Німеччини з Україною», – заявив він.

За його словами, німецька делегація «цінує посилений діалог з представниками асамблеї. Ці зусилля, на нашу думку, повинні бути зосереджені на створенні ефективного механізму санкцій для держав-членів та забезпеченні фінансування діяльності Ради Європи таким чином, щоб зробити її в майбутньому більш витривалою та стійкою y випадках фінансових недоплат, які спричинено політичними мотивами. Чи створює це підґрунтя для потенційного повернення російської делегації до ПАРЄ, нам стане зрозуміло свого часу», – пояснив він.

А. Нік підкреслив, що позиція Німеччини, яку поділяє уряд і делегація в ПАРЄ, полягає в тому, що Росія повинна залишатися членом Ради Європи «з усіма правами та обов’язками». «Правозахисні організації, які працюють у Росії, закликають нас зберегти юрисдикцію Європейського суду з прав людини для 140 млн громадян РФ. Такі формати, як ООН, ОБСЄ та Мінський процес, можливо, перебувають у ліпших позиціях, ніж Рада Європи, для того щоб знайти рішення щодо анексії Криму та конфлікту на Донбасі. А збереження ПАРЄ як додаткового майданчика для діалогу може бути корисним у довгостроковій перспективі», – зазначив глава делегації Німеччини (URL: https://www.dw.com/uk/глава-німецької-делегації-в-парє-росія-повинна-залишатися-членом-ради-європи-з-усіма-правами-та-обовязками/a-48270061). «Навпаки, наша амбіція полягає в тому, щоб створити більш ефективний механізм санкцій спільно з Комітетом міністрів, цим самим зобов’язуючи держави-члени, і зробити Раду Європи набагато міцнішою в ролі захисника прав людини, верховенства права та плюралістичної демократії», – додав він.

У перший день роботи сесії ПАРЄ спроба Києва зняти питання з розгляду зазнала поразки: цю пропозицію підтримало лише 43 депутати, проти – 112. Під час дебатів стосовно запропонованої резолюції член постійної делегації України в ПАРЄ, народний депутат Л. Ємець наголосив: «Давайте говорити відверто: питання, яке ми обговорюємо сьогодні, не стосується покращення роботи ПАРЄ та ефективності Ради Європи. Ідеться про повернення делегації Російської Федерації». Л. Ємець додав, що це не є таємницею. «Усі у цій залі розуміють і знають про це. Дозвольте мені вам нагадати, що це було їхнє власне рішення відмовитися працювати в ПАРЄ. Росія ухвалила це рішення, оскільки вона не хотіла виконувати резолюції Парламентської асамблеї. Росія відмовилася припинити порушувати права людини й порушувати міжнародне право. Парламентська асамблея прийняла єдино можливе рішення у цій ситуацій, ґрунтуючись на цінностях і принципах нашої організації, таких як верховенство права, повага до фундаментальних прав людини та свободи, взаємодія заради глобальної безпеки і т. д.», – наголосив Л. Ємець.

Він додав, що систематичне ігнорування резолюцій ПАРЄ Росією є причиною застосування санкцій та обмежень проти російської делегації. «Це рішення ПАРЄ не було політично мотивованим. Воно було продиктовано цими ж цінностями й принципами, на яких саме існування нашої організації засновується. Саме тому питання, яке ми обговорюємо сьогодні, стосується не лише повернення Росії до ПАРЄ і не стосується того, чи Парламентська асамблея може захистити свої власні рішення, а має відношення до того, чи ми залишаємося відданими нашим власним цінностям? Чи принципи все ще більш важливі, аніж фінансові внески?» – наголосив Л. Ємець. Він закликав ПАРЄ проголосувати проти резолюції та проекту рекомендацій, які є частиною доповіді «Роль і місія Парламентської асамблеї: головні виклики для майбутнього», підготовленої Т. Коксом.

У свою чергу заступник члена постійної делегації України, народний депутат М. Іонова нагадала, що Рада Європи була заснована з тією метою, щоб досягнути більшої єдності серед її країн-членів на основі спільних цінностей і принципів. «Найбільший виклик, з яким Рада Європи стикається сьогодні, полягає в підриві цих цінностей», – наголосила М. Іонова. Вона висловила переконання, що тривалі дискусії, які присвячені фінансовим питанням у Раді Європі, говорять про те, що «Російська Федерація намагається обміняти гроші на цінності організації, а саме демократію, верховенство права і права людини». «Тому, будь-ласка, не дивіться на правду із заплющеними очима», – закликала М. Іонова.

Народний депутат поставила риторичне запитання всім членам ПАРЄ, чи вони завжди намагатимуться змінювати процедури й правила ПАРЄ, коли Росія порушуватиме принципи та цінності організації. Також вона сказала, що шантаж не є інструментом демократії. «Шантаж не веде до поваги до верховенства права і прав людей. Або ми виступаємо єдиним цілим заради миру і свободи, або ми здаємося перед грошима, – заявила вона. – Ми не можемо відмовитися від захисту парламентської демократії. Ми маємо об’єднати наші зусилля, аби протидіяти ініціативам, які надходять від урядів окремих країн, які прагнуть поставити в залежність Парламентську асамблею Ради Європи перед Комітетом міністрів (Ради Європи)». М. Іонова заявила, що джерелом поточної кризи в Раді Європи є РФ і російська агресія проти України. Вона закликала не підтримувати запропоновану резолюцію.

Однак протягом наступної доби роботи сесії ПАРЄ зусиллями як української делегації, так і депутатів із західних держав з проекту Т. Кокса вдалося прибрати всі найнебезпечніші норми, змінивши його суть. Початково цей документ пропонував замінити чинну санкційну процедуру на складний, громіздкий і неповороткий механізм, а старі правила санкцій скасувати. Натомість у документі, який винесли на голосування, ідеться про те, що нова громіздка процедура може бути створена на додаток до існуючої, натомість нинішнє право ПАРЄ накладати санкції залишається без змін. У цьому вигляді проект не несе жодних загроз для України (URL: https://www.eurointegration.com.ua/articles/2019/04/10/7094984/#
comments).

Одним із ключових гравців, які допомогли Україні в протистоянні поверненню РФ до ПАРЄ, виявилися британці. З 30 поправок до фінального проекту рішення ПАРЄ, погодженого у комітетах, понад 10 запропонували британські депутати. Серед них, зокрема, норми про те, що шантаж Ради Європи з боку РФ є неприпустимим.

Головною несподіванкою під час внесення поправок до резолюції ПАРЄ стала пасивність російського лобі. По-перше, дискусії в ПАРЄ довели, що не так багато депутатів готові стати відкритими, публічними лобістами Росії – саме через це вдалося затвердити правки, які повністю змінили зміст резолюції. По-друге, навіть відкриті друзі РФ, яким уже немає чого приховувати (на кшталт Т. Кокса), не зробили спроби повернути до рішення небезпечні норми. Не з’явилося радикальних пропозицій і від німців, хоча на початку сесії ті демонстрували готовність іти проти правил.

Схоже, що причиною цього стали події в Росії, зокрема зустріч 9 квітня в Санкт-Петербурзі російського президента В. Путіна з президентом Фінляндії С. Нііністьо. Ці переговори були значною мірою присвячені ситуації в Раді Європи. Фінляндія на сьогодні головує в Комітеті міністрів РЄ, тому західні уряди уповноважили С. Нііністьо на роль посередника, який мав би обговорити з російським лідером принципи повернення Росії до ПАРЄ в обмін на певні поступки від росіян. Експерти попереджали, що чекають на публічний сигнал після цих переговорів, але очікування виявилося безуспішним. Зустріч відбулася, але після неї від В. Путіна не пролунало жодної заяви зі згадкою про Раду Європи. Лише речниця МЗС РФ М. Захарова вкотре звинуватила в кризі саму ПАРЄ.

Битися за повернення РФ в умовах, коли Москва сама цього не прагне, бажаючих не виявилося. Більше того, частина депутатів, яких раніше вважали давніми друзями РФ, опинилася серед авторів «антиросійських» поправок. Ідеться про групу латиських депутатів, включно з представником партії «Злагода», яка донедавна була офіційним партнером путінської «Єдиної Росії». Представники Латвії запропонували створити ще жорсткіший санкційний механізм, який у разі затвердження може призвести до посилення санкцій проти РФ протягом шести місяців.

У підсумку Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила Резолюцію «Про виклики перед Парламентською асамблеєю Ради Європи», до якої було внесено правки, що не дають можливості зняти з Росії санкції та повернути її до асамблеї без виконання зобов’язань. «За» рРзолюцію проголосувало 105 парламентарів, проти – 30, утрималося – 16 (URL: https://www.radiosvoboda.org/a/news-pare-pidtrymala-rezolyuziyu/29873359.html).

Спочатку в Резолюції пропонувався новий складний механізм введення санкцій, який скасовував попередню процедуру. Однак завдяки правкам в ухваленому документі зазначено, що нову процедуру буде створено на додаток до існуючої, нинішнє право ПАРЄ самостійно накладати санкції на Росію залишається без змін.

Відповідно до ухваленого рішення додаткову санкційну процедуру можна буде застосовувати для запровадження найжорсткіших санкцій проти держави-члена РЄ, включаючи рекомендацію про вихід цієї держави з Ради Європи. У рішенні підкреслюється, що воно викликано ситуацією, яку створила Росія після анексії Криму та нападу на Донбас, тому ця процедура може бути запроваджена також проти РФ.

Рішення про ці найжорсткіші санкції має бути ухвалено за спільним рішенням ПАРЄ, Комітету міністрів і генерального секретаря Ради Європи. Деталі та регламент цієї процедури ще мають бути узгоджені (URL: https://www.pravda.com.ua/news/2019/04/10/7211875).

«Росія не отримала зміни процедури запровадження санкцій! При цьому Росія в Резолюції критикується за боягузтво (подавати делегацію) та шантаж (відмову платити внесок до Ради Європи)… Її закликали не боятися і не шантажувати, а виконувати зобов’язання. Існуючий санкційний механізм залишається. Можливо, буде запроваджено додатковий, складніший. Але то вже справа майбутніх сесій. Делегація зробила все можливе», – написав у Facebook голова української делегації в ПАРЄ В. Ар’єв. Він додав, що головна боротьба ще попереду. «Проросійські сили відчули рухи з українського виборчого процесу, а прибічники все частіше питають, чи є їм сенс стояти за нас, якщо українці демонструють інші тенденції. Сподіваюся, ми не дамо приводу для розчарування європейським партнерам», – наголосив В. Ар’єв.

Спроби повернути Росію в Парламентську асамблею Ради Європи без виконання нею необхідних умов триватимуть і надалі, що розхитуватиме Раду Європи, вважає посол України в Раді Європи Д. Кулеба. «Спроби повернути Росію до ПАРЄ без виконання нею умов, які сама ж ПАРЄ висунула до Росії, триватимуть і надалі. Це розхитуватиме Раду Європи, яка ставатиме дедалі слабшою. Вона втрачатиме свій авторитет і важелі впливу», – написав він на своїй сторінці у Facebook (URL: https://www.facebook.com/690053388/posts/10157059801563389).

На думку посла, це стратегічно в інтересах Росії та інших потенційних порушників. «Герої проекту “поверненняˮ на кожному кроці розказуватимуть, що вони просто хотіли зробити РЄ сильнішою та ефективнішою, захистити права простих росіян, але злі українці та їхні друзі їм завадили», – зазначив Д. Кулеба (URL: https://www.eurointegration.com.ua/news/2019/04/11/7095036). При цьому він закликав готуватися до нової Ради Європи, у якій за свої місце й права доведеться воювати «головою і ліктями». Д. Кулеба вважає, що «ціна кожної помилки дедалі суттєво зростатиме з кожним місяцем. Ціна кожного голосу на підтримку України також».

 

Тарасенко Н. Весняна сесія ПАРЄ: підсумки в контексті спроб відновлення повноважень російської делегації [Електронний ресурс] /  Н. Тарасенко // Україна: події, факти, коментарі. – 2019. – № 8. – С. 27–33. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr8.pdf. – Назва з екрану.