Ю. Якименко, мл. науч. сотр. ФПУ НБУВ

Закон о национальной безопасности в оценках политиков и экспертов

 

21 июня Верховная Рада на своем заседании приняла во втором чтении законопроект № 8068 о национальной безопасности. Документ, одобренный в первом чтении 5 апреля, поддержали 248 народных депутатов из 226 минимально необходимых.

Новый закон, в частности, предусматривает, что фундаментальными национальными интересами Украины являются интеграция страны в европейское политическое, экономическое, правовое пространство, а также членство Украины в ЕС и НАТО.

СМИ напоминают, что закон о нацбезопасности разрабатывался в течение трех лет в сотрудничестве с экспертами НАТО, ЕС и США. Об этом неоднократно заявляли как президент П. Порошенко, от имени которого был подан проект, так и остальные участники подготовки документа.

За скорейшее принятие законопроекта в Раде выступали спикер парламента и лидеры многих парламентских фракций.

Одним из аргументов в пользу того, чтобы депутаты парламента поторопились с принятием документа, называли, в том числе, важность закона о нацбезопасности для развития отношений Украины с НАТО, в июльском саммите которого, как ожидается, примет участие президент
П. Порошенко.

Напомним, по сообщению пресс-службы главы украинского государства, 26 июня Президент Украины П. Порошенко и генеральный секретарь НАТО Й. Столтенберг провели телефонные переговоры, в ходе которых обсудили вопросы подготовки к участию Украины в мероприятиях в рамках саммита НАТО в Брюсселе, запланированном на июль. «Йенс Столтенберг пригласил президента Украины принять участие в заседании Североатлантического Совета НАТО на уровне глав государств и правительств, а также встречи высокого уровня стран-участниц и стран-партнеров миротворческой миссии "Решительная поддержка" в Афганистане"», – говорится в сообщении (https://korrespondent.net/ukraine/3984263-poroshenko-ofytsyalno-pryhlasyly-na-sammyt-nato).

Отмечается, что П. Порошенко проинформировал Й.Столтенберга, что Украина продолжает реформирование сектора безопасности и обороны согласно стандартам НАТО. Й. Столтенберг, в свою очередь, приветствовал недавнее принятие украинским парламентом закона о национальной безопасности.

Президент Украины П. Порошенко подчеркивает, что новый закон внедряет передовые мировые стандарты в функционирование украинской армии, деятельность спецслужб и правоохранительных органов Украины.

«Он укрепляет наш военный и оборонный потенциал, усиливает гражданский контроль за армией, прозрачность оборонного бюджета», – сказал глава государства.

По словам Порошенко, закон также создает новые возможности для членства Украины в НАТО и развития военно-технического сотрудничества страны с ее союзниками, прежде всего с США.

«Это касается и поставок современных оборонных вооружений, и не только "Джавелинов". В результате выполнения Закона, Украина станет сильнее, а безопасность граждан – надежнее. Когда мы имплементируем этот Закон, Вооруженные Силы Украины и весь сектор безопасности в полной мере будут соответствовать критериям членства Украины в НАТО», – отмечает он.

«Этот Закон – важный шаг на пути европейской и евроатлантической интеграции. Это наш стратегический курс и в ближайшее время намерен закрепить его в Конституции. За четыре года практически с нуля мы создали одну из лучших армий Европы, которая крепко держит оборону на Востоке Украины и всего континента», – цитирует слова главы государства его пресс-служба (https://www.obozrevatel.com/politics/shag-k-chlenstvu-v-nato-poroshenko-vyiskazalsya-o-vazhnosti-zakona-o-natsbezopasnosti.htm).

Принятие закона «О национальной безопасности Украины» – это не только упорядочение военного права, отмечает лидер партии «Народный фронт» А. Яценюк. По его словам, закон четко называет членство в НАТО и Евросоюзе среди принципов национальной безопасности и обороны. «Запад кровно заинтересован предоставить нам постоянные гарантии, принять Украину в евроатлантическое пространство. Так Европа станет сильнее», – считает А. Яценюк (https://www.segodnya.ua/ukraine/yacenyuk-o-prinyatii-zakona-o-nacbezopasnosti-sleduyushchiy-shag-plan-deystviy-po-chlenstvu-v-nato-1148753.html).

«Этот закон призван создать систему координации различных структур, которые обеспечивают нацбезопасность страны. Закон формулирует геополитические ориентиры Украины – это европейская и евроатлантическая интеграция», – говорит украинский политолог В. Фесенко, подчеркивая, что законопроект предполагает постепенный перевод институтов нацбезопасности на стандарты НАТО (https://www.segodnya.ua/ukraine/neotlozhnyy-zakon-o-nacbezopasnosti-chto-izmenitsya-dlya-ukraincev-1118721.html).

«Фундаментальными национальными интересами в законе определены интеграция Украины в Европейский союз и НАТО. Также я бы положительно отметил введение европейской практики и стандартов Альянса касательно расходов на оборону – отныне они будут планироваться, исходя из финансовых возможностей, а не какого-то мифического и далекого от выполнения финплана. Позитивным моментом является и привлечение в развитие оборонного комплекса международной помощи и частных инвестиций, что соответствует международной западной практике. Еще один «плюс» нового закона – возможность Нацгвардии выполнять правоохранительные функции в мирное время, что также сделано по критериям западных стандартов», – комментирует принятие закона политический эксперт Д. Воронков (https://ua.news/ru/dmitro-voronkov-zakon-pro-natsbezpeku-ne-posilyuye-kontrol-prezidenta-nad-silovim-blokom/).

По словам народного депутата Д. Тымчука, новый закон о нацбезопасности нужен Украине, «как воздух», поскольку позволяет начать широкомасштабную реформу всего сектора нацбезопасности и обороны по стандартам и принципам НАТО.

«Именно поэтому каждое слово законопроекта согласовывалось с западными партнерами. Даже если мы сегодня не можем сказать, когда именно Украина станет членом НАТО, сам факт полного перехода на стандарты Альянса – это наш главный на сегодня национальный интерес в сфере нацбезопасности и обороны. Может быть, стандарты НАТО не идеальны, но на сегодня в мире ничего более эффективного в этой сфере нет», – заявляет он.

Также, по словам депутата, кроме глобальных задач, принятие и начало реализации этого закона позволит более активно привлекать западную помощь – как на проведение реформ в сфере безопасности и обороны, так и в виде военной помощи.

«Помощь стране, которая реформирует свой сектор нацбезопасности и обороны по стандартам НАТО – это то, что нашим западным партнерам ясно и предельно понятно», – подчеркивает Д. Тымчук (https://www.segodnya.ua/politics/tymchuk-rasskazal-pochemu-zakon-o-nacbezopasnosti-nuzhen-strane-kak-vozduh-1148412.html).

Особенностями закона, приближающими оборонную сферу Украины к стандартам НАТО, называют, в частности, ликвидацию исчерпывающего перечня угроз безопасности (как в старом законе, который замедлял реакцию на новые угрозы); введение эффективного планирования на разных уровнях; централизацию всех сил обороны и четкое распределение функций и задач между подразделениями; стратегию кибербезопасности; «демократический гражданский контроль» за армией; назначение гражданского министра обороны и его заместителей.

Закон о нацбезопасности также устанавливает минимальное количество средств, которое правительство должно выделять на безопасность – 5% от ВВП, из которых 3% должны идти исключительно на оборону. Наблюдатели указывают в связи с этим, что НАТО требует от своих членов аналогичных затрат на уровне 2%, при этом только несколько членов Альянса на самом деле тратят 2% ВВП или больше на оборону.

Важной особенностью принятого закона эксперты называют разделение должности главнокомандующего ВСУ и руководителя Генштаба.

В разделе, где описаны функции Министерства обороны, говорится, что министр обороны не будет военным – его будет назначать парламент по представлению президента из числа гражданских лиц. Причем гражданским будет не только министр, но и все его заместители.

Президент П. Порошенко говорил, что «колебался, но принял решение, что даже во время войны мы должны пойти на назначение гражданского министра».

«Недостаток нового закона состоит в том, что с января 2019 года на пост министра обороны будет назначаться гражданский человек. Не совсем понятно, почему военным блоком должен руководить кто-то из гражданских, который не имеет военного опыта. Я не вижу здесь логики», – говорит политический эксперт Д. Воронков (https://ua.news/ru/dmitro-voronkov-zakon-pro-natsbezpeku-ne-posilyuye-kontrol-prezidenta-nad-silovim-blokom/).

Ранее руководитель Минобороны В. Муженко, комментируя эту норму закона заявлял: «Я считаю, что у нас должен быть гражданский министр обороны. Но он точно не должен быть, например, библиотекарем. Он должен иметь опыт управления, возможно – и военный опыт» (https://www.bbc.com/ukrainian/features-russian-44563019).

Также некоторые эксперты отмечали в связи с этим, что требования к гражданскому министру обороны должны быть более четкими. «Хорошо, что министр, его заместители и госсекретарь Минобороны будут гражданскими, но это очень условно. Формулировка в законопроекте не позволит эффективно внедрить этот замысел, поскольку она позволяет военному, который покинул службу, уже на следующий день быть назначенным «гражданским министром обороны», – объяснил эксперт группы по нацбезопасности и обороне Реанимационного пакета Реформ В. Плахута (https://korrespondent.net/ukraine/politics/3983025-zakon-o-natsbezopasnosty-stanet-ly-nato-blyzhe).

Наблюдатели констатируют, что на практике министром может стать военнослужащий, уволившийся из армии и перешедший в статус гражданского.

Должность начальника Генштаба – главнокоммандующего ВСУ в соответствие с принятым законом будет разделена: главнокомандующий станет самым высоким военным должностным лицом в Вооруженных силах, его будет назначать на должность и увольнять президент страны, как и начальника Генштаба, который будет подчиняться министру обороны и главнокомандующему. Сегодня обе эти должности занимает В. Муженко.

Как рассказал, комментируя принятый закон, секретарь парламентского комитета по нацбезопасности И. Винник, в принятом документе также уточнены функции СБУ, которые ограничиваются теперь вопросами борьбы с терроризмом, контрразведывательной защитой государства, борьбой с подрывной деятельностью.

По его словам, законом также четко разграничиваются полномочия сил обороны и сил безопасности. Кроме того, И. Винник сообщил, что планируется создать парламентский комитет по надзору за деятельностью специальных правоохранительных органов и органов с правоохранительными функциями.

Многие представители депутатского корпуса и общественных организаций выступали с критикой положений нового закона, касающихся полномочий СБУ. Некоторые депутаты требовали лишить эту спецслужбу несвойственных ей функций в сфере экономики и борьбы с коррупцией, обвиняя СБУ в использовании этих полномочий в корыстных целях.

Но парламент не поддержал предложенных изменений к законопроекту. Секретарь парламентского комитета по нацбезопасности и обороне И. Винник объяснил такую позицию тем, что полномочия СБУ четко прописаны в других документах.

Политический эксперт Д. Воронков считает продление функций СБУ по борьбе с экономическими преступлениями главным недостатком документа. «Перед голосованием закона о нацбезопасности, депутаты вносили поправку о лишении СБУ функции борьбы с коррупцией и экономическими преступлениями. Однако эта поправка была отклонена. В связи с этим, возникает вопрос, а зачем мы тогда создавали всю антикоррупционную вертикаль? По логике вещей, СБУ не должна обладать такими функциями, поскольку это можно будет использовать, как рычаг и фактор давления в политических играх», – говорит он (https://ua.news/ru/dmitro-voronkov-zakon-pro-natsbezpeku-ne-posilyuye-kontrol-prezidenta-nad-silovim-blokom/).

Отдельный раздел закона регулирует участие общественности в решении вопросов нацбезопасности. С принятием документа зарегистрированным гражданским объединениям гарантируется право получать информацию (кроме засекреченной) о работе сектора безопасности. Кроме того, общественные объединения получат право проводить исследования и экспертизы решений в сфере нацбезопасности, и предоставлять свои выводы и предложения государственным органам. (https://www.segodnya.ua/ukraine/neotlozhnyy-zakon-o-nacbezopasnosti-chto-izmenitsya-dlya-ukraincev-1118721.html).

Эксперт В. Плахута критикует положения нового закона, касающиеся гражданского контроля, – по его мнению, в подотчетности налогоплательщикам при расходовании средств на безопасность и оборону не будет сдвигов. «В заключительные положения так и не было внесено обязательство для правительства пересмотреть закон о гостайне. Закрытость закупок военной техники остается», – сказал он (https://korrespondent.net/ukraine/politics/3983025-zakon-o-natsbezopasnosty-stanet-ly-nato-blyzhe).

О том, что в заключительных положениях законопроекта о национальной безопасности должны предусматриваться изменения в закон о государственной тайне, потому что без этого не удастся расширить сферу публичных закупок, говорил и аналитик Независимого антикоррупционного комитета по вопросам обороны (НАКО), эксперт группы национальная безопасность и оборона РПР Т. Емчура.

«Стратегический оборонный бюллетень, который был утвержден несколько лет назад, говорил о том, что оборонные закупки, закупки обычных вооружений, должны быть выведены в плоскость публичных закупок. Это должно было быть сделано еще до конца 2017 года. Сейчас мы попали в ситуацию, когда ни парламент, ни Кабмин, ни Минобороны не выполняют этот программный документ. Там работа провалена. Я считаю, что было бы хорошо внести в заключительные положения норму, которая установит четкие дедлайны о внесении изменений в закон о государственном оборонном заказе и ряд других законов. Также в заключительных положениях должны быть указаны изменения в закон о государственной тайне. Без них не удастся ни расширить сферу публичных закупок, ни правильно настроить общественный гражданский контроль. Мы бы рекомендовали в заключительных положениях поставить задачу Кабмину и СБУ разработать соответствующий законопроект и подать его в Верховную Раду», – заявлял эксперт (https://lb.ua/news/2018/06/18/400680_
ekspert_rpr_predlozhil_zakone.html).

Представители оппозиции, которые не поддержали закон о нацбезопасности, называют принятый документ «чисто декларативным».

«В этом законе расписано перераспределение должностей и полномочий между правоохранительными органами, декларация о движении в НАТО, куда нас никто не примет, учитывая территориальный конфликт. То есть, это чисто декларативный документ», – заявил сопредседатель фракции «Оппозиционного блока» Ю. Бойко (https://strana.ua/articles/analysis/147830-chto-menjaet-zakon-poroshenko-o-natsbezopasnosti.html).

Политолог Р. Бортник, считает, что в законе о нацбезопасности «нет необходимости». «У нас есть три закона: закон «Об основах национальной безопасности», закон «О демократическом гражданском контроле над военной организацией, правоохранительными органами государства» и закон «Про организацию оборонного планирования». Это три действующих закона… В этом законе есть пиар-составляющая, поэтому в документе закрепили вступление Украины в ЕС и НАТО», заявляет политолог, подчеркивая, что документ усилит роль и влияние президента на вооруженные силы.

«В этом законе есть серьезная финансовая составляющая. Также в законе есть административная составляющая. Административная составляющая заключается в разделении должности руководителя генштаба на две – на главнокомандующего ВСУ и руководителя генштаба. Теперь министра обороны будут назначать исключительно из гражданских лиц. И эти гражданские лица сконцентрируют на себе полномочия контроля за использованием финансов. Теперь президент будет предлагать министра обороны, заместителя генштаба, заместителя главнокомандующего ВСУ… Все финансовые вопросы будет контролировать президент. Военная часть останется за главнокомандующим вооруженных сил. Военный и финансовый секторы будут разделены. Президент усиливает свое влияние на министерство обороны. Президент будет контролировать финансирование этого сектора. Министр обороны станет завхозом… Это будет вызывать элементы хаоса», – прогнозирует эксперт (https://uiamp.org.ua/ukrainskiy-zakon-o-nacbezopasnosti-privneset-eshche-bolshe-haosa-ekspert).

О том, что новый закон призван заменить три уже действующих, говорит и военный эксперт О. Жданов. «Фактически, … закон о нацбезопасности заменяет три: о национальной безопасности, о стратегическом планировании и об общественном контроле за оборонным сектором», – считает он.

Эксперт допускает, что закон, вероятно, «должен решить частные политические вопросы».  «Сейчас происходит подготовка к саммиту Украина-НАТО и представители Украины смогут туда приехать с козырем и указать на то, что учли пожелания НАТО относительно национальной безопасности Украины. Но стоит отметить, что закон будет лоббировать интересы Президента. Потому что он отменяет парламентский контроль за оборонным сектором. Гарант получит единоличное право назначать начальника Генштаба, Главнокомандующего Вооруженных сил, а также право объявлять и прекращать войну, что является очень серьезным сигналом», – отмечает О. Жданов (https://zik.ua/ru/news/2018/06/21/
zakonoproekt_o_natsbezopasnosty__obo_vsem_y_ny_o_chem__
voenniy_ekspert_1350919).

На то что, закон о нацбезопасности депутаты старались поскорее принять в преддверии саммита НАТО, указывает военный эксперт О. Стариков. «Такого уровня законы не принимают так быстро. Это основополагающий, институционный закон, и он должен приниматься долго, медленно, каждый вопрос должен прорабатываться. Этот закон писал человек, который даже не занимался законотворчеством. Там даже были грамматические ошибки - так спешили … Некоторые положения вообще не соответствуют действующему законодательству», – подчеркивает эксперт (https://newsone.ua/news/politics/eho-pisal-chelovek-kotoryj-nikohda-ne-zanimalsja-zakonotvorchestvom-voennyj-ekspert-raskritikoval-zakon-o-natsbezopasnosti.html).

О том, что закон о национальной безопасности усилит полномочия президента, говорит в комментариях украинским СМИ польский эксперт А. Прузовский. «К реальной национальной безопасности данный закон не имеет никакого отношения. Он снова дает больше полномочий СНБО и силовикам. Как на меня, это попахивает этаким тоталитаризмом, диктатурой. Смотрите, структура органов нацбезопасности на Донбассе будет такая: руководитель Оперативного объединенного штаба, над ним будет стоять начальник Генерального штаба, над ним стоит главнокомандующий Вооруженных сил Украины (ВСУ). Это военные. Дальше идет гражданская составляющая: министр и заместители министра и Верховный Главнокомандующий в статусе президента. Заместителей министра, плавнокомандующего ВСУ, начальника Генерального штаба, командующего оперативного штаба ВСУ назначает лично президент. Круг замкнулся. Чем не узурпация власти?», – поясняет он (https://aspi.com.ua/tochka-zreniya/zakon-o-natsionalnoj-bezopasnosti-i-oborone-pomozhet-poroshenko-uzurpirovat-vlast.html?view=item&id=14467:zakon-o-natsionalnoj-bezopasnosti-i-oborone-pomozhet-poroshenko-uzurpirovat-vlast).

«Скорее всего, Порошенко будет использовать закон в своих политических целях. Не исключаю, что с его стороны будет некоторое злоупотребление. Поскольку мы знаем, что у нас многие законы в стране не работают, и имплементация законов только ухудшилась, то становится очевидным, что только определенные части этого закона будут работать. Будут реализовываться только то, что выгодно власти. В остальном все останется на бумаге, как и многие другие вещи», – считает политолог П. Рудяков.

Комментируя принятый документ, эксперт также отмечает: «В силовых ведомствах велась подготовка к тому, чтобы по-новому прописать их полномочия. То, что мы называем на Востоке страны ООС, после изменения формата АТО, требует изменений в законодательство. Кроме того, обеспечение сектора оборонной безопасности одно из требований к Украине со стороны западных партнеров … Речь идет, чтобы подогнать те реалии, которые были в оборонном секторе и секторе безопасности, под новые условия» (https://golos.ua/i/621387).

Таким образом, наблюдатели приходять к выводу, что эффективность закона о нацбезопасности эффективным во многом будет зависеть от ряда сопутствующих условий, в том числе от дальнейшего законодательного и практического урегулирования вопросов сферы безопасности и обороны.

 

Якименко Ю. Закон про національну безпеку в оцінках політиків та експертів [Електронний ресурс] /  Ю. Якименко // Україна: події,  факти, коментарі. – 2018. – № 13. – С. 24–31. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2018/ukr13.pdf. – Назва з екрану.