А. Берегельський, мол. наук. співроб. НЮБ НБУВ

 Проблеми проведення реформ з оптимізації систем центральних органів виконавчої влади

 

В Україні перешкодою у проведенні масштабних реформ стали занадто велика кількість, яка не спромоглася перерости в якість, та надмірна багатофункціональність органів виконавчої влади.

За останні вісім років тільки армія чиновників зросла на 30 тис. осіб і нині становить близько 373 тис. На її утримання кожен громадянин нашої країни щорічно витрачає 25 тис. грн. Але це тільки кількісні показники. Враховуючи шкоду, яку завдала і продовжує завдавати країні корупція чиновників, а також їх клановий устрій і кругова порука, проблема армії державних менеджерів стає важким каменем на шиї української економіки й житті суспільства в цілому.

Саме тому концепція адміністративної реформи, яка передбачає реформування системи центральних органів виконавчої влади шляхом «формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління», стала на сьогодні одним із пріоритетів держави, особливо після нещодавньої ратифікації вже підписанної Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

До основних проблем, що зумовлюють необхідність оптимізацію системи органів виконавчої влади, слід віднести такі:

–           невідповідність державних функцій потребам суспільства, що може полягати у сумнівній доцільності завищеного обсягу державного контролю в будь-якій сфері діяльності, або ж в ускладненні адміністративної процедури;

–           недостатній системний розподіл функцій поміж органами виконавчої влади та законодавчо закладеного внутрішнього конфлікту інтересів у діяльності кожного органу;

–           невизначеність стосовно розподілу посад на політичні й адміністративні, що, як правило, призводить до політизації державної служби, підвищення рівня корупції та плинності кадрів.

На виконання поставлених завдань, Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 р., яка схвалена Постановою Верховної Ради України від 25 липня 1999 р., передбачалося прийняти закон про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у 2000 р. На виконання зазначеної позиції Державної програми було розроблено проект закону «Про центральні органи виконавчої влади» від 11.10.2002 р. № 2281. Наступний законопроект було запропоновано у 2007 р., на виконання Плану заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, затвердженого Указом Президента України від 20.01.2006 р. № 39, розроблено та надіслано на погодження до всіх міністерств, інших центральних органів виконавчої влади проект закону «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

У 2008 р.у зв’язку з прийняттям першого Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та з урахуванням завдання, встановленого Указом Президента України від 01.04.2008 р. № 289 «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», Міністерство юстиції видало наказ «Про створення робочої групи з підготовки законопроекту про центральні органи виконавчої влади» № 891/7.

Фактично, нові спроби реформування почалися з прийняття Конституційним Судом України Рішення від 30.09.2010 р. № 20-рп/2010 щодо невідповідності Конституції України (неконституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 р. № 2222-IV, «у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття». Цим Законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади.

На думку тодішнього уряду, лише повернення Президентові України конституційних повноважень щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади надало б поштовх до початку проведення в Україні масштабної реформи.

Перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 р.

Наступним кроком стало видання Президентом України Указу від 09.12.2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади).

Проте ще більша увага всіх зацікавлених у проведенні адміністративної реформи була прикута до проекту закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (реєстр. № 8055 від 02.02.2011 р.), у який за основу було взято положення вищезгаданого Указу Президента № 1085.

І вже в березні 2011 р.Верховна Рада України ухвалила цей закон, за який у цілому проголосував 271 народний депутат. При цьому в залі перебувало не більше 100 народних депутатів.

Згідно з положеннями законопроекту міністерства формують та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, у той час як інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції лише з реалізації державної політики.

Іншими словами, міністерства й інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності, окрім Конституції, законів України, актів Кабінету Міністрів і інших актів законодавства України, керуються ще й дорученнями Президента України. Перший заступник міністра і заступник міністра призначаються на посади Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України, звільняються з посад Президентом.

Проте недосконалість реорганізаційних процесів та неможливість передбачення всіх наслідків реформ уже скоро дали про себе знати, і почалася робота щодо внесення значної кількості поправок.

Так, наприклад, згідно з Указом Президента України від 09.12.2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було ліквідовано Державний комітет у справах національностей та релігій, а згодом і його територіальні підрозділи. Натомість його функції було передано новоствореному Департаменту у справах релігій та національностей при Міністерстві культури України.

Ліквідація Державного комітету у справах національностей та релігій і Ради з питань етнонаціональної політики викликала в засобах масової інформації появу низки переважно негативних відгуків.

Серед конструктивних зауважень були висловлені сумніви, що підпорядкування органу з питань національної політики Міністерству культури у силу специфіки діяльності останнього може звузити напрями роботи новоствореного департаменту. Також стверджувалося, що відсутність державного органу, який координував би діяльність виконавчої влади щодо реалізації як національного законодавства, так і міжнародних зобов’язань України щодо дотримання європейських стандартів захисту прав національних меншин, може розцінюватися як звуження цих прав і фактична відмова від їх виконання.

Пізніше, як заявляв тодішній міністр юстиції О. Лавринович, у процесі реалізації того самого Указу (№ 1085) виникли проблемні питання під час проведення державної реєстрації припинення центральних органів виконавчої влади. Проблемні питання стосувалися центральних органів виконавчої влади, які перебували на стадії припинення та були засновниками інших юридичних осіб або мали відокремлені підрозділи.

Так, на кінець 2012 р. загальна кількість державних підприємств, установ, організацій та об’єднань, що належали до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (створеного у 2010 р.) та господарських товариств, щодо яких Міненерговугілля здійснювало керування корпоративними правами держави, становила 491, з яких значна кількість перебувала на різних стадіях припинення своєї діяльності.

Однак, мабуть, найкраще запам’ятався підписаний Президентом України 24.12.2012 р. Указ № 726/2012 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», що вніс істотні зміни до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, затвердженої 09.12.2010 р. Указом Президента України № 1085. Цим Указом серед кількох нових міністерств (Міністерство промислової політики України та Державна служба України з надзвичайних ситуацій)було створено сумнозвісне Міністерство доходів і зборів України. На нього покладалися функції державної податкової служби, державної митної служби та функція адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове соціальне страхування. Раніше функцію адміністрування єдиного внеску здійснював Пенсійний фонд України. Державна податкова служба та Державна митна служба при цьому реорганізувалися в зазначене міністерство, тобто були ліквідовані.

Згідно з розпорядженням Президента, основним завданням Міністерства доходів і зборів був не контроль, а надання послуг підприємствам, бізнесу та фізичним особам.

Після об’єднання податкової та митної служб у Міністерство доходів і зборів Європейська бізнес асоціація (EBA) ще більше знизила податковий індекс. Згідно з результатами третьої хвилі опитування EBA, у IV кварталі 2012 р. – I кварталі 2013-го загальний показник становив 2,32 бала за п’ятибальною шкалою. Найбільше на зниження рейтингу вплинуло посилення фіскального тиску, що викликало значні труднощі в діяльності 30 % респондентів.

І вже 1 березня 2014 р. Міністерство доходів і зборів було ліквідовано рішенням Кабінету Міністрів. На базі міністерства відновлено Державну податкову і Державну митну служби, які підпорядковуються Міністерству фінансів.

Отже, із нещодавнім поверненням до Конституції 2006 р. Президента позбавили частини повноважень, зокрема і щодо визначення системи центральних органів виконавчої влади. Тож тепер саме від уряду залежить майбутній формат реформування центральних органів виконавчої влади.

Не зважаючи на це, ухвалена 28 серпня Постанова Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», проект якої розробляла робоча група під керівництвом віце-прем’єра В. Гройсмана за участі представників громадськості та міжнародних організацій, викликала нову хвилю дискусій.

Тоді віце-прем’єр презентував проведення першого етапу реформи центральних контролюючих органів – скорочення та оптимізацію. Так з 56 центральних органів влади, що мають контрольні повноваження, залишається 26 (скорочення – 51 %), із 1032 контрольних функцій, які належать різним ЦОВВ, залишається 680 (скорочення 34 %), скорочення штату по центральних апаратах ЦОВВ – із 2544 до 1440 ( 56 %).

За словами В. Гройсмана, утримання різних інспекцій коштує держбюджету понад 24 млрд грн на рік, а за рахунок хабарів, за різними оцінками, щорічно виводиться в «тінь» майже 100 млрд грн.

Водночас ця постанова, на думку багатьох експертів та профільних галузевих асоціацій, потребує серйозного доопрацювання, як у частині уточнення функцій новостворюваних органів, так і необхідності дотримання принципу збереження «розумного державного регулювання», особливо в тих сферах, які становлять серйозну небезпеку для життя громадян.

Так, 29 серпня 2014 р. під головуванням заступника міністра агропромислової політики та продовольства України А. Дикуна відбулася нарада, у якій взяли участь фахівці Мінагрополітики, Державної ветеринарної і фітосанітарної служби України, а також представники компаній-експортерів.

Постанова передбачає створення Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом злиття Державну ветеринарну та фітосанітарну службу, Держінспекцію з питань захисту прав споживачів, Державну санітарно-епідеміологічну службу та Державну інспекцію сільського господарства, що може, на погляд фахівців, призвести до тривалого періоду переоцінки національної системи контролю і зробити неможливим на деякий час експорт продукції, підконтрольної Держветфітослужбі України.

Виробники висловили побоювання щодо очікування негативного розвитку подій, а саме, втрати експортних ринків. Також не є зрозумілим, яким чином буде реформуватися ветеринарна служба, кому підпорядковуватись.

Учасники наради погодилися, що система ветеринарної служби потребує змін, але реформувати потрібно, не руйнуючи те, що призведе лише до дестабілізації ситуації. Нехтування виконання вимог міжнародних договорів при здійсненні фітосанітарних заходів призведе до перегляду міжнародною спільнотою системи фітосанітарного, сортового контролю в Україні та гарантовано – до зупинки міжнародних відносин.

Поряд із цим, зміна системи може призвести до неконтрольованого розповсюдження небезпечних карантинних організмів, ускладненню, а інколи й унеможливленню здійснення міжнародної торгівлі рослинами та продуктами рослинного походження.

Крім того, новоствореній Державній службі з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів передаються функції Держсільгоспінспекції в частині насінництва та розсадництва. Однак такий підхід не буде відповідати вимогам норм Закону України «Про підтвердження відповідності» від 17.05.2001 р. № 2406-III та інших нормативно-правових актів, що регулюють питання сертифікації та процедури оцінки відповідності, а також вимогам щодо необхідності гармонізації системи сертифікації насіння та садивного матеріалу із законодавством ЄС та СОТ тощо.

Як зауважив глава Мінагропроду І. Швайка, нам необхідно виходити не з кількості інспекцій, а з функцій, які потрібні, і для цих функцій має існувати певний орган. Бо якщо нам потрібна функція контролю якості зерна чи насіння, тоді потрібна і Держсільгоспінспекція.

З іншого боку, створення єдиного компетентного органу, відповідального за забезпечення безпеки продуктів харчування, вже довело свою ефективність і є широко поширеним у країнах ЄС, а також передбачається прийнятим Верховною Радою Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів». Проте об’єднання з Держспоживінспекцією, навпаки, веде до зниження ефективності державного управління в цій сфері та виникненню нових корупційних ризиків.

Подібних невідповідностей досить багато в тексті постанови КМУ, що може негативно позначитися на планах влади провести якісну дерегуляцію в країні. Крім того, виникають серйозні ризики того, що чергова дерегуляційна реформа носитиме ознаки зміни лише кількості контролюючо-перевіряючих органів, але аж ніяк не якості роботи цих органів, як це було й за попереднього уряду.

Відкритим та неврегульованим залишається також питання делегування частини державних контрольно-наглядових функцій т. зв. «саморегулівним організаціям», які, незважаючи на відсутність базового (рамкового) закону, уже існують в окремих сферах української економіки і готові взяти на себе відповідальність за якісну й змістовну частину дерегуляційної реформи.

Отже, документ передбачає, що в Україні залишиться 16 міністерств, 38 інших центральних органів та чотири органи із спеціальним статусом. До останніх належатимуть АМКУ, Держкомітет телебачення і радіомовлення, Фонд держмайна та Адміністрація державної служби спецзв’язку та захисту інформації.

Ліквідувати пропонується лише вісім відомств. Їхні функції повинні бути передані органам, які здійснюють державне управління в тотожних сферах. Більшість інших служб та інспекцій будуть реорганізовані шляхом злиття.

Загалом, є чимало прикладів перетікання повноважень з одного міністерства в інше. Як це знизить тиск на бізнес – незрозуміло. Скорочення контролюючих органів шляхом укрупнення служб із збереженням тих самих функцій навряд чи цьому сприятиме.

Тож, на думку керівника секретаріату Ради підприємців при Кабміні А. Забловського, тут необхідний розумний баланс. «Головне – не наламати дров. Спроби зробити таку ж систему, як у Євросоюзі та США, можуть мати інший ефект. Державі треба стежити і за бізнесом, інакше всюди будуть картелі. Частину функцій можуть взяти на себе саморегулюючі організації або профільні асоціації», – вважає він.

Загалом є сумніви, що владі найближчим часом вдасться навести лад з контролюючими органами. Імовірно, що в багатьох міністерствах гальмуватимуть процес. Особливо це стосується тих відомств, які втрачають чималу частину повноважень. Незадоволених буде чимало і в інших відомствах, адже мова йде про реорганізацію щонайменше півсотні контролюючих органів. Проте, все ж таки, чимало відомств вбачають позитив у майбутніх реформах.

Зокрема, Союз ювелірів України опрацював проект постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», і разом з внесеними рекомендаціями (уповноважити МЗС, Мінфін, Союз ювелірів України [за згодою] на підготовку документів для приєднання України до Конвенції [Відень, 1972] з контролю та клеймування виробів з дорогоцінних металів) було вирішено підтримати проект постанови, спрямований на реалізацію ініціативи уряду щодо скорочення кількості контролюючих органів та погодитися з пропозицією Міністерства юстиції України щодо ліквідації Державної пробірної служби України, як центрального органу виконавчої влади, у зв’язку зі скороченням кількості контролюючих органів.

Таким чином, 3 вересня прес-служба уряду анонсувала повідомлення міністра Кабінету Міністрів О. Семерака щодо прийняття постанови «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», що покликана скоротити витрати на утримання чиновницького апарату, зменшити корупційний чинник і тиск на бізнес, підвищити ефективність системи державного контролю.

І вже 10 вересня набрала чинності Постанова Кабінету Міністрів «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (№ 442).

Кабінет міністрів України ліквідував такі державні служби:

Державну службу з питань захисту персональних даних;

Державну службу з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань, поклавши її функції на Міністерство охорони здоров’я;

Державне агентство з туризму та курортів, поклавши його функції на Міністерство економічного розвитку і торгівлі (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів);

Державну пробірну службу, що схвально сприйнято Союзом ювелірів України, поклавши функції з реалізації державної політики у сфері державного пробірного контролю на Міністерство фінансів, а функції із захисту прав споживачів виробів з дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння – на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів;

Державну інспекцію з контролю за цінами, поклавши функції з моніторингу динаміки цін (тарифів) на споживчому ринку на Державну службу статистики;

Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами, поклавши його функції на Міністерство економічного розвитку і торгівлі;

Державну інспекцію сільського господарства, поклавши функції зі здійснення реєстрації та обліку машин на Міністерство внутрішніх справ, функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині експлуатації та технічного стану машин – на Державну службу з безпеки на транспорті, функції зі здійснення сертифікації насіння і садивного матеріалу – на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів – на Державну екологічну інспекцію;

Державне агентство екологічних інвестицій, поклавши його функції на Міністерство екології та природних ресурсів.

Крім того, уряд своєю постановою ухвалив рішення створити Державне агентство України з питань відновлення Донбасу.

Як уже вище зазначалося, Кабмін об’єднав Державну ветеринарну та фітосанітарну службу, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів та Державну санітарно-епідеміологічну службу в Державну службу України з питань безпеки харчових продуктів та захисту споживачів.

Уряд також утворив Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення.

Крім того, створено Державну службу України з безпеки на транспорті, яка об’єднає Державну інспекцію з безпеки на морському та річковому транспорті, Державну інспекцію з безпеки на наземному транспорті та Державну спеціальну службу транспорту.

Новостворена Державна служба України з лікарських препаратів і контролю за наркотиками об’єднає Державну службу з лікарських засобів та Державну службу з контролю за наркотиками.

Також створено Державну службу України з питань праці шляхом злиття Держінспекції з питань праці та Держслужби гірничого нагляду та промислової безпеки.

Крім того, створено Державну інспекцію енергетичного нагляду України, на яку покладено функції з реалізації державної політики і нагляду у сфері електроенергетики та теплопостачання.

Коментуючи урядове рішення, віце-прем’єр-міністр України, міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В. Гройсман зауважив: «Над цими пропозиціями працювали, окрім українських провідних експертів, представники Єврокомісії, Світового банку, Міжнародної фінансової корпорації, Американської торгової палати та інших міжнародних організацій. Україна поступово перейде до світової практики, коли завдання інспектора – не накладення штрафу, а роз’яснення законодавства для мінімізації ризиків для життя та здоров’я людей».

Міністерствам та іншим центральним органам влади доручено в тижневий строк з моменту виходу постанови подати проекти актів Кабінету Міністрів про створення комісій із припинення відповідних центральних органів виконавчої влади та у двомісячний термін – проекти положень проконтрольно-наглядові органи, розроблені відповідно до цієї постанови.

Проте, слід зазначити, що особливість вітчизняних реформ – є дефіцит кваліфікованих менеджерів. У командах колишньої опозиції явно бракує фахівців у певних галузях. Саме тому нині на порядку денному стоїть не стільки люстрація, про яку сьогодні багато говорять, скільки посилений контроль за діючими чиновниками з боку політиків і громадськості.

Гібридна війна Росії проти України серйозно пригальмувала здійснення намічених Президентом і проєвропейською коаліцією реформ, у тому числі і у сфері люстрації, боротьби з корупцією і зміни кадрів. Проте у вересні цей процес, схоже, нарешті, зрушився з мертвої точки. Штат співробітників Адміністрації Президента України буде оновлений на 80 %, повідомив на початку вересня заступник глави АП Д. Шимків. Крім того, П. Порошенко розпочав заміну голів обласних державних адміністрацій, ініціювавши, таким чином, процес зміни виконавчої влади на регіональному рівні. Проте з точки зору реальних потреб суспільства цього абсолютно недостатньо.

«Ми повинні сформувати нові суди, нову прокуратуру, нову спецслужбу і привести в них якомога більше нових людей, щоб вони створили і підтримували в країні правосуддя, боротьбу за національні інтереси і охорону правопорядку», – говорить глава люстрационного комітету України Є. Соболєв. Але на практиці все виявляється не так просто. Як завжди, у критичний для країни момент раптом з’ясовується, що у сил, що прийшли до влади після падіння диктатури, немає загальної програми дій. Отже, необхідно розпочати здійснення хоча б тих положень, про які менше сперечаються і у політичних союзників є більш-менш загальне розуміння.

Будь-яка криза, за певних обставин, може стати передумовою успішного й тривалого розвитку, але потрібні інструменти належної якості – сучасні та ефективні. Роль таких інструментів у державі виконують органи виконавчої влади. Тому ключовим завданням на порядку денному є питання проведення якісної, а не кількісної дерегуляції, яка б максимально враховувала кращий міжнародний досвід, а також специфічні українські реалії. У цих питаннях поспішати не можна, як би там не підганяв Міжнародний валютний фонд, який вимагає від України, зокрема, спрощення регуляторної бази, що є однією з умов надання чергового траншу фінансової допомоги.

З поверненням до Конституції 2006 р. Президента позбавили повноваження щодо визначення системи центральних органів виконавчої влади. Тож тепер саме завдання Кабінету Міністрів реалізувати адміністративну реформу. Певною мірою вже оптимізовано центральні органи виконавчої влади, адже принаймні їх кількість дещо скоротилася – вісім з них ліквідовано. Тепер у країні буде 16 міністерств та 47 інших центральних органів виконавчої влади. «Старі» органи діятимуть доти, доки не будуть повністю утворені нові.

Проте без вирішення кадрового питання у сфері управління зрушити реформи українського суспільства з мертвої точки буде практично нереально (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: uga-port.org.ua, minjust.gov.ua, lcslaw.knu.ua, news.liga.net, president.gov.ua, niss.gov.ua, document.ua, sfs.gov.ua, arbitrazh.pro, uk.wikipedia.org, chp.com.ua, radakmu.org.ua, vet.gov.ua, theinsider.ua, uga-port.org.ua, legalans.com, pro.gov.ua, ukr.segodnya.ua, dinai.com, gazeta.zn.ua, zib.com.ua, pravo-kiev.com).