С. Полтавець, канд. політ. наук, старш. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Муніципальна поліція в Україні: зарубіжний досвід та вітчизняні реалії (частина 2)

 

Аналізуючи зарубіжний досвід існування муніципальних поліцейських підрозділів, експерт Р. Бортнік вказує як на існування схожих принципів їх організації в різних країнах так і на суттєві відмінності. «У кількісному та якісному відношенні муніципальні органи поліції є найбільш розвиненими в децентралізованих державних системах, які побудовано на принципах місцевої автономії та незалежності. Це насамперед США й інші країни англосаксонської системи права. У централізованих системах державного управління муніципальна поліція представлена значно меншою мірою. Проте, і у цих системах останнім часом намітилась очевидна тенденція децентралізації та муніципалізації поліцейських органів» – перш за все наголошує фахівець.

Важливо, що «британська модель» характеризується відсутністю тісної взаємодії між центральними та муніципальними правоохоронними органами. Відповідно до існуючих там правових норм це фактично два самостійних органи державної влади з чітко визначеними і розмежованими функціями. Ради кожного міста Великобританії мають у розпорядженні місцевий поліцейський загін (муніципальна поліція), яка обирається самою радою. Діяльність поліцейського загону координується відповідно до Акту «Про муніципальну поліцію графств і міст», що був прийнятий у 1856 р. та заклав основи сучасного місцевого самоуправління у містах Англії та Уельсу.

У Німеччині муніципальна поліція виникла після закінчення Другої Світової війни. В цій країні муніципальний штат поліцейських залучений до: чергування патрульної служби; створення й обладнання місць для ознайомлення населення із правилами дорожнього руху; поширення відповідної (профільної) інформації через ЗМІ.

Особливу увагу Бортнік звертав на досвід Литовської Республіки, наголошуючи на перспективі його використання на вітчизняних теренах. Поліція самоврядування Литви фінансується з республіканського бюджету і бюджету самоврядування. Для збільшення чисельності працівників поліції, розвитку технічної бази підрозділів, матеріального заохочення працівників, поліпшення умов їх побуту використовуються також кошти, які одержані від підприємств, установ, організацій і громадян за надання їм послуг на договірній основі, а також від стягнення адміністративних штрафів, інших джерел. Утворення поліцейських дільниць, установлення території обслуговування є виключним правом органів самоврядування верхнього рівня (округів). Керівництво поліцією самоврядування здійснюється Департаментом поліції МВС Литовської Республіки, а керівництво поліцейськими дільницями, які знаходяться на території міста (району), здійснює комісар поліції самоврядування, який одночасно є заступником комісара поліції міста. Комісар поліції самоврядування (дільниці) призначається за поданням комісара поліції адміністрацією самоврядування відповідного рівня (міста, округу) і наділяється повноваженнями керівника органу дізнання і посадової особи, компетентної розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Як видно з литовського досвіду очільник місцевої поліції самоврядування лише призначається адміністрацією міста, але його кандидатуру пропонує місцевий комісар поліції. Важливо, що поліція самоврядування є структурним підрозділом у структурі МВС Литовської Республіки, а якщо пригадати чи не найголовніші новації пропоновані столичній адміністрації, то переважно йшлося про фактичне повне підпорядкування місцевих правоохоронців владі міста.

Реагуючи на створення в 2013 р. у Вінниці муніципальної поліції оглядач місцевого інтернет-видання «20 хвилин» Ліна Калугіна перераховувала сфери діяльності якими мала опікуватися «поліція» місцевого муніципалітету: благоустрій, стихійна торгівля, паркуванням авто, охорона комунальних та державних об'єктів.... «Поява такої структури не означає, що саме цю службу потрібно викликати, якщо ви стали, наприклад, свідком бійки. У цьому випадку – як і раніше доведеться телефонувати "02". Натомість, працівники нового органу будуть «розганяти» стихійну торгівлю, штрафувати за будматеріали біля вашого будинку тощо. А ще полісмени отримають право вільно ходити по підприємствах, незалежно від форми власності, щоб переконатися, що ті не порушують правила благоустрою, правильно поводяться з відходами і чи не порушують права споживачів» – вказувала журналіст.

Натомість на сайті Вінницької міської ради знаходимо обгунтування необхідності створення КП ВМР «Муніципальна поліція» та повний перелік її повноважень: «Муніципальна поліція створена з метою здійснення контролю за станом благоустрою в місті Вінниці, для забезпечення чистоти і порядку, організації озеленення, охорони зелених насаджень, водойомів, земельних ресурсів міста, здійснення контролю у місцях відпочинку громадян, для контролю за утриманням в належному стані закріплених за підприємствами, установами та організаціями територій, для контролю за додержанням тиші в громадських місцях на території міста Вінниці. Здійснює постійний контроль за дотриманням законодавства України про благоустрій населених пунктів, Правил благоустрою підприємствами, установами, організаціями та громадянами міста шляхом проведення перевірок території міста, розгляду звернень підприємств, організацій, установ та громадян, а також участі в обговоренні проектів благоустрою міста і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій. Виявляє факти порушення благоустрою міста, складає акти і протоколи про адміністративну відповідальність за порушення законодавства з питань благоустрою міста згідно статей Кодексу України про Адміністративні правопорушення відповідно до рішення виконкому міської ради і направляє їх на розгляд адміністративних комісій» (http://www.vmr.gov.ua/MunicipalEnreprise/Lists/CitiesBeautification

Inspection/Default.aspx).

Обґрунтовуючи доцільність та актуальність такого кроку тоді (2013 р.) директор департаменту міського господарства Василь Броварник (нині заступник голови Вінницької ОДА) вказував: «мова йде про те, що в штаті майбутнього підприємства працюватиме дев’ятеро людей. Це будуть цивільні, але у них буде своя форма, яка нагадуватиме форму працівників нинішньої інспекції. Ми куруватимемо питання ремонту об'єктів благоустрою, недопущення стихійної торгівлі, місць для паркування. Ми займатимемось охоронною діяльністю комунальних та бюджетних закладів. Також буде більш тісно організована співпраця з міліцією, але при цьому кожен орган виконуватиме свою функцію. Так, якщо хтось стане свідком порушення благоустрою – потрібно викликати поліцію, а якщо бійки – міліцію…. Тобто фактично, в частині деяких функцій, новостворений комунальний орган контролюватиме інші комунальні підрозділи мерії, а в перспективі функції поліції розширятимуться. Головне – ми маємо бути прибутковою організацією, чого можна досягти, наприклад, за рахунок тієї ж охоронної діяльності»...

Передбачалося, що співробітники "Муніципальної поліції" під час виконання службових обов'язків матимуть право на носіння, зберігання та застосування спецзасобів у порядку, визначеному Законом України "Про охоронну діяльність", а також використовуватимуть в своїй роботі собак. Статутний капітал вінницької "Муніципальної поліції" складав 1,3 мільйона гривень. (До речі в бюджеті Кременчука (Полтавська область) на 2017 р. на подібні структури передбачені видатки у розмірі 3,2 млн грн). Суттєвим у цьому коментарі, з нашої точки зору, є вказівка на перспективу прибутковості новоствореного КП, а також вказівка на кількість коштів яка виділена на його функціонування з бюжету м. Вінниця.

Цікавим в цьому контексті досвід інших міст.

Так, наприклад, навесні 2011 року міськвиконком Тернополя утворив управління муніципальної поліції. В листопаді того ж року чверть полісменів було звільнено. Депутати тернопільської міськради висловили сумнів в ефективності роботи цієї структури. Мовляв, витрати на роботу органу не співставні з їх «заробітками». У той же час, згідно зі звітом управління муніципальної поліції, за адміністративними матеріалами управління муніципальної поліції адмінкомісією на правопорушників накладено стягнень у вигляді штрафів на суму 240 384 грн. Станом на 14.11.2011 р. по постановах адмінкомісії, винесених на підставі протоколів, що оформлялися інспекторським складом управління муніципальної поліції добровільно сплачено штрафів на суму 72 128 грн, по інших штрафах накладених адміністративною комісією в добровільному порядку сплачено 20 786 грн.

Чи прибутковим, чи навпаки у збиток працювала муніципальна поліція Тернополя за зазначений період зясувати з відкритих джерел, автору, на жаль не вдалося. Важливо, що реакція тодішнього очільника УМВС у Вінницькій області Віктора Русина на це рішення міськради була негативною. Ось як він тоді коментував його: «У Статуті новоствореної структури прописано, що муніципальна поліція займатиметься фіксацією проблем на об'єктах благоустрою, визначатиме, чи потребують вони ремонту, слідкуватиме, щоб не було стихійної торгівлі, а вінничани паркували автівки у відведених місцях. Фактично, ці функції виконує міська інспекція з благоустрою. Проте, у Статуті також прописані послуги з охоронної діяльності. Але фактично ця структура не має права займатись такою діяльністю – законодавчих підстав нема. Окрім того, якщо «поліціянти» стануть свідками порушення законодавства з благоустрою – вони лише фіксують його і мають повідомити міліцію чи захист прав споживачів. …чиновники прописали, що співробітники «поліції», виконуючи свої службові обов'язки, матимуть право на носіння, зберігання та застосування спецзасобів, відповідно до Закону України «Про охоронну діяльність», а також на використання у своїй роботі собак. Для здійснення охоронної діяльності осіб чи нерухомості потрібна ліцензія, а її надають лише за певних умов», – зауважував В. Русин.

Водночас, вінницький адвокат Андрій Шевчук зазначав «до того часу поки не прийняте відповідне законодавство на рівні країни, в якому буде зазначено, що цей орган є суб’єктом владних функцій, він фактично може діяти тільки на громадських засадах. Тобто, до того часу їх реальні повноваження будуть досить обмеженими. Наприклад, якщо вони захочуть зайти на підприємство і перевірити його, то підприємець цілком вправі поцікавитися – де вказано законом їх повноваження, адже статут цього підприємства не є нормативно-правовим актом. Тож, якщо вони зайдуть на підприємство – власник може мати повне право їх не пускати, бо відповідно до Конституції України, органи державної влади діють тільки в межах, прямо передбачених законодавством. Інша справа, якщо буде прийнятий відповідний закон. Тоді цей орган може завдати клопоту для підприємців. Крім того іде дубляж функцій інших органів».

Варто зазначити, що експертне середовище щодо ідеї створення муніципальної поліції відгукувалося схвально. Так, наприклад, керівник Центру політико-правових реформ Ігорь Коліушко, вказує, що зараз сфери діяльності муніципальної поліції ще до кінця не обговорені. Водночас він уточнює: «Муніципальна поліція може бути елементом загальної правоохоронної системи, яка в рамках децентралізації підпорядковується місцевому самоврядуванню, але належить до загальної національної поліції». Як варіант, експерт допускає, що це може бути патрульна служба на вулицях міста та «шерифи» – дільничі міліціонери, що призначаються за участю місцевих органів і відповідають перед ними. І. Коліушко не виключає також можливості реалізації іншої моделі, коли усі ці функції, разом із звичними нам, має виконувати національна поліція, в той час як муніципальна поліція – ще щось додаткове, з обмеженою сферою повноважень, яка створюється самими органами місцевого самоврядування і займається підтриманням порядку під час заходів, збором коштів за паркування, дотриманням правил правильного паркування і т. п. Одночасно фахівець переконаний, що суспільству та державі не варто боятися виникнення «приватних армій».

«У муніципальної поліції обмежена сфера компетенції, тому не потрібно боятися «приватних армій». Потрібно просто подумати, як в законі врегулювати, щоб муніципальна поліція і решта, за що відповідає місцеве самоврядування, було підконтрольне також державним органам. Це не означає, що це буде приватна міліція мера. Мер буде брати участь лише в кадрових призначеннях та фінансуванні органу з міського бюджету. Якщо взяти до уваги останнє застереження експерта, то варто згадати, що ні в першому законопроекті (М. Катеринчука), ні в другому (В. Гройсмана та інш.) такі механізми не прописані.

Правник Юрій Мартиненко переконаний, що «муніципальна поліція полнинна мати фінансування з двох джерел: по-перше, це Міністерство внутрішніх справ, по-друге, міська чи районна адміністрація. Все одно вертикальне підпорядкування буде МВС та комісару поліції, тому що національна поліція буде в складі Міністерства внутрішніх справ…. Багато європейських країн мають досвід створення муніципальні поліції. Міський голова не зможе командувати, подвійного керівництва не буде, бо цей орган буде підпорядковуватися поліцейському керівництву, а міські органи влади зможуть тільки фінансувати та допомагати, щоб поліція краще працювала». Тут доречно нагадати, що спеціалісти висловлювали своє бачення щодо муніципальної поліції у квітні 2015 р., а відповідний законопроект керівники фракцій ВРУ зареєстрували у травні того ж року й як видно з тексту не брали до уваги цих пропозицій.

В лютому 2017 р. про створення муніципальної поліції заявили чиновники столиці. Так, зокрема, про це повідомив заступник директора Департаменту суспільних комунікацій Олег Куявський. «Нині розпочинається процес залучення активних киян, що бажають захищати від злочинців свій дім, вулицю, район, місто. Громадське формування – єдина можлива організаційно-правова форма участі громадян у забезпеченні громадського порядку спільно з поліцією. І це гарна нагода розпочати процес створення муніципального правоохоронного органу. Муніципальна поліція складатиметься з Київської міської спілки ветеранів АТО. Керівником обрали голову спілки Ігора Марі» – заявив він у дописі на сторінці Фейсбук.

Спроби запровадження системи муніципальних правоохоронних структур в українських містах не завжди проходили мирно. Так, наприклад, значного розголосу набув факт призначення мером міста Б. Філатовим екс-командира місцевого «Беркута» Андрія Ткаченка головою муніципальної поліції Дніпра. Коментуючи таке рішення мера Дніпра кореспондент «Радіо Свобода» Ю. Рицибарська нагадувала, що «Прізвище Ткаченка фігурувало у двох списках українських силовиків, чиновників, суддів, винних у кровопролитті на Майдані, складеному литовськими громадськими активістами та самими євромайданівцями».

Водночас юрист Юлія Сегеда (Дніпро) зауважує, що використання слова «поліція» муніципальними структурами незаконне, оскільки вітчизняне законодавство містить заборону використання назв державних органів іншими структурами та організаціями. Незважаючи на це у Дніпрі була скопійована форма Національної поліції та шеврони, а тому пересічний громадянин не зможе відрізнити муніципалів від представників МВС. Саме тому реагуючи на такі випадки у МВС та Мінюсті вимагають прибрати з назв муніципальних правоохоронних структур слово «поліція».

Для того щоб не виникало «приватних мерських армій» необхідно щоб її керівників обирали шляхом відкритого голосування жителі конкретного населеного пункту – переконаний правозахисник Едуард Багіров. Якщо ж їх будуть призначати голови райдержадміністрацій, райрад, міськрад то позбавитись корупційної складової буде неможливо стверджує Багіров.

Отже, як бачимо, проблема муніципальної поліції актуалізується досить серйозно, хоча є певні підстави говорити про те, що це відбувається штучно, а не як реакція на об’єктивні обставини дійсності. З іншого боку всі муніципальні правоохоронні утворення які ми умовно, на сьогодні, можемо назвати «муніципальною поліцією» діють як то кажуть «на грані фолу», або ж простіше кажучи часто поза межами правового поля. Таким чином, очевидно, що до того часу поки не буде прийнятий відповідний національний закон, говорити про муніципальну поліцію як де-юре правоохоронну структуру недоречно (За матеріалами: http://24tv.ua; https://vechirniykiev.com.ua; http://blogs.korrespondent.net; https://kiev.pravda.com.ua; http://zz.te.ua; https://glavcom.ua; https://www.radiosvoboda.org; http://www.vmr.gov.ua; https://ukr.lb.ua; https://apostrophe.ua; https://gazeta.ua; https://www.slovoidilo.ua;

https://www.ukrinform.ua; https://vn.20minut.ua; http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55192; http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=4276%E0&skl=8).