Вибірковість виборчого законодавства в УкраїніС. Закірова, канд. іст. наук, ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Вибірковість виборчого законодавства в Україні: хто і чому залишається невидимками

 

Однією із найважливіших ознак демократичної держави є наявність у громадянина певного переліку прав людини, серед яких окрім особистих прав – на життя і його захист, на свободу та особисту недоторканність, на невтручання в приватне життя – політичні права є перемогою борців за права людини ще з ХІХ століття. Натомість у сучасній демократичній Україні близько 4% громадян позбавлено одного із головних політичних прав людини – права обирати місцеві органи влади та бути обраним до них.

На порушення конституційних прав частини громадян України через обмеження права участі у виборах на місцевому рівні і в одномандатних округах на загальнодержавних парламентських виборах постійно наголошують вітчизняні експерти і правозахисники. Зокрема, правовий аналітик Благодійного фонду «Право на захист» К. Карагяур у презентації спільної доповіді коаліції 13 неурядових організацій у рамках 3-го циклу Універсального періодичного огляду[1] для ООН, присвяченій аналізу актуального стану забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні, підкреслила, що за три останні роки ніяких позитивних змін у сфері захисту політичних прав ВПО так і не відбулось.

На цю ситуацію звертають увагу і міжнародні спостерігачі. У Звіті Національної системи моніторингу ситуації з внутрішньо переміщеними особами, що фінансується Європейським Союзом та впроваджується Міжнародною організацією з міграції, оприлюдненому у квітні 2017 р. зауважено: «Лише 6% ВПО зазначають, що вони голосували на місцевих виборах на території переміщення у 2015 році». Основною причиною, через яку ВПО не змогли проголосувати у 2015 р. на місцевих виборах, переселенці назвали відсутність місцевої реєстрації.

Посол Великобританії в Україні Д. Гоф підкреслила: «Забезпечення виборчих прав внутрішньо перемішених осіб є важливим не лише для самих ВПО. Воно має ключове значення для вирішення ширшого кола важливих питань: легітимності виборчого процесу загалом та практики належного врядування. Вкрай важливо, аби ВПО мали голос та можливість голосувати, аби разом з іншими громадянами обирати напрям, в якому рухатиметься країна, а також підхід до вирішення найбільш термінової задачі – досягнення миру».

Проблема відсутності виборчого права на рівні місцевих органів влади у частини наших громадян не можна вважати новою, оскільки вона з’явилася доволі давно і стосується цілих категорій українців. Як вважає виконавчий директор громадської організації «Група впливу» Т. Дурнєва, до «невидимих» виборчим законодавством людей відносяться мільйони «трудових мігрантів» і біля 800 тисяч наших співвітчизників, які взагалі не мають реєстрації.

Н. Пашкова, координатор проектів Міжнародної фундації виборчих систем констатує: «Наприклад, колишні мешканці Рівного, Житомира чи інших міст приїхали до Києва на роботу, винаймають тут житло, проте не прописані, але вже нічого спільного не мають зі своїми містами. Виходить, що вони на вибори мають їхати до тих міст, де вони прописані, а який в цьому сенс, якщо вони вже не знають ні кандидатів, ні ситуації, яка там складається?» На думку експерта, вони вже не можуть впливати на місцевий розвиток, адже фактично проживають у Києві і бачать своє майбутнє у новому місті, тому хочуть впливати на ситуацію саме там, де працюють і живуть реально.

На жаль, до цієї категорії українців сьогодні додалися ще вимушені переселенці з Донбасу і Криму. За відомостями Міністерства соціальної політики станом на 25 вересня 2017 р. в Україні налічується 1 592 982 внутрішньо переміщених осіб, тобто ця частина українських виборців, які змушені були покинути власні домівки через зовнішню військову агресію, не мають можливості повноцінно реалізувати свої політичні права. Через неврегульованість законодавства, внутрішньо переміщені особи вже четвертий рік не можуть голосувати на місцевих виборах та на парламентських виборах в одномандатних округах. Представник Громадського комітету захисту прав людини М. Козирев, який сам є переселенцем з Луганська, зазначив: «Ми вже тричі не голосували. Перший раз не голосували на Донбасі, бо не було виборчих дільниць під час президентських виборів. А потім вже тут не голосували і під час парламентських, і місцевих виборів».

Зазначена проблема суттєво посилюється тією обставиною, що закінчення війського конфлікту на Сході України і деокупацію Криму ніхто не береться прогнозувати найближчим часом. До того ж, як наголошують і самі переселенці, і експерти, значна частина внутрішньо переміщених осіб навряд чи повернеться до колишніх домівок після відновлення державного суверенітету над тимчасово окупованими територіями України.

Кримський переселенець, активіст організації «Крим SOS» Е. Бекіров зазначив: «Я вже третій рік живу у Львові. Також хочу брати участь в обговоренні, яким має бути майданчик, де бувають мої діти, якою має бути школа, яку вони відвідують…». Інший переселенець з Криму, М. Умерогли, який виступив обличчям інформаційної кампанії за відновлення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, наголосив: «Для мене це важливо, адже голосувати у Криму я не можу, і відтепер я пов’язую своє життя з Києвом. Отже, я вважаю, що маю право брати участь у формуванні місцевих органів самоврядування».

Аналітик громадського холдингу «Група впливу» Р. Кисленко зауважує, що попри розповсюджену у суспільстві думку, що переселенцям ніщо не заважає офіційно змінити місце реєстрації і прописатися у тому місці, де вони реально проживають, зробити це можуть далеко не всі. Спираючись на проведені дослідження, експерти громадської організації виявили чотири причини, з яких ВПО не отримують нове місце реєстрації або не відмовляються від попереднього. Перша, за словами Р. Кисленка, – це втрата майна на залишених територіях. «Люди думають: якщо у них є прописка у певному помешканні, вони мають право на дане майно і щоби його не втратити, не відмовляються від прописки», – пояснює експерт. Друга причина – ментальний зв’язок із покинутою територією. Третя пов’язана з тим, що відсутність у них прописки в тимчасово непідконтрольних Україні територіях ускладнить перетин лінії розмежування. Найвагомішою причиною є неможливість придбати власне житло, аби отримати офіційне місце реєстрації.

Як вважає Т. Дурнєва, саме на хвилі захисту прав переселенців і актуалізувалося питання про те, що мільйони українських громадян не можуть голосувати за місцем свого фактичного проживання через застарілий інститут прописки у паспорті, до якого привязані списки виборців України. За словами координатора проектів Центру Інформації про права людини Л. Янкіної, загалом сьогодні більше третини населення України не проживає за місцем реєстрації, що практично унеможливлює права цих громадян повноцінно реалізувати власне виборче право.

На даний момент чинне українське законодавство передбачає певні обмеження виборчого права громадян. Зокрема, ст. 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців» визначає виборчою адресою виборця адресу, за якою зареєстровано його місце проживання, при цьому виборча адреса є підставою для віднесення виборця до виборчої дільниці. Під час періодичного оновлення Реєстру виборча адреса визначається виключно на підставі зареєстрованого місця проживання виборця (крім окремих випадків, які стосуються військовослужбовців строкової служби, бездомних осіб, виборців, які проживають або перебувають за межами України). Законодавство про Державний реєстр виборців у частині встановлених підстав для визначення виборчої адреси не враховує факт постійного проживання громадян не за місцем реєстрації.

А Закон України «Про місцеві вибори» встановлює, що належність виборця до територіальної громади та його постійне проживання на відповідній території визначається виключно зареєстрованим місцем проживання.

Відтак, на виборах Президента України та народних депутатів України виборці, які фактично проживають не за місцем реєстрації, мають можливість скористатися процедурою тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, а щодо голосування на місцевих виборах та виборах у ВР у одномандатних виборчих округах – чинне законодавство не дозволяє голосувати виборцю, який скористався процедурою тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.

Зазначені юридичні норми практично суперечать статті 24 Конституції України про рівні конституційні права і свободи громадян. У ній же наголошується на неможливість обмежень за будь-якими ознаками, у томі числі і за місцем проживання.

Крім того, у статті 14 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» підкреслюється, що внутрішньо переміщені особи користуються тими ж правами і свободами відповідно до Конституції, законів та міжнародних договорів України, як і інші громадяни України. Законодавство прямо забороняє дискримінацію при здійсненні ними будь-яких прав і свобод на підставі, що вони є внутрішньо переміщеними особами.

Така ситуація унеможливлює повноцінний вплив вимушених переселенців та трудових мігрантів на суспільно-політичне життя та розвиток громади, в якій вони проживають. Тільки з листопада до кінця 2016 р. в Україні відбулося 438 місцевих виборів, зокрема в об’єднаних територіальних громадах, але внутрішньо переміщені особи і трудові мігранти не змогли взяти у них участь.

Наприкінці грудня 2016 р. громадські організації з семи регіонів України об’єдналися задля спільного захисту політичних прав внутрішньо переміщених осіб. Одночасно у семи містах відбулися прес-конференції з презентації проекту «Підвищення рівня підготовки до виборів та політичної участі в Україні», який націлений на розбудову потужної коаліції, проведення соціологічних досліджень, розробку соціальної реклами та проведення інформаційно-просвітницької роботи в регіонах України з метою адвокації виборчих прав ВПО.

За ініціативною неурядових організацій почалася активна робота з підготовки нового законодавства, яке б усувало перешкоди на шляху виборчого права частини українців. Вже у лютому 2017 р. представники громадських організацій, Центральної виборчої комісії та парламенту провели робочу зустріч, на якій було вперше заявлено про підготовлені законодавчі зміни для реалізації виборчого права кожного громадянина незалежно від його місця проживання. Проектом Громадянської мережі «Опора» та Громадського холдингу «Група Впливу» запропоновано внести зміни до Закону України «Про державний реєстр виборців», які передбачають можливість визначення виборчої адреси не лише за зареєстрованим місцем проживання, а й на підставі вмотивованого звернення виборця.

До переліку фактичних обставин проживання виборця громадські організації пропонували включити ті, які ще у 2009 р. визначались спеціальним Роз’ясненням Центральної виборчої комісії, серед яких: працевлаштування виборця в межах адміністративно-територіальної одиниці, до якої відноситься нова виборча адреса; навчання виборця на стаціонарній формі навчання у ВНЗ; наявність власного житла в межах адміністративно-територіальної одиниці та інші законні підстави.

З метою врегулювання ситуації з утиском конституційних прав зазначених категорій українських громадян 27 березня 2017 р. групою народних депутатів України було зареєстровано проект Закону № 6240 «Про внесення змін до деяких законів України (щодо виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни громадян)».

У пояснювальній записці до законопроекту наголошується: «За даними дослідження, проведеного Міжнародною організацією міграції, у 2014–2015 рр. чисельність внутрішніх трудових мігрантів в Україні перевищувала 1,6 млн. осіб або 9% економічно активного населення, при чому внутрішня трудова міграція демонструє сталу тенденцію до зростання. У свою чергу, анексія Криму та військові дії на території Донецької та Луганської областей спричинили масові внутрішні переміщення, які мають вимушений характер…

Внутрішні переміщення з тимчасово окупованих територій та інша міграція всередині країни вимагає від держави системних зусиль щодо дієвого забезпечення принципу рівності конституційних прав і свобод усіх громадян, стимулювання інтеграції даної групи громадян за новим місцем проживання».

Враховуючи потребу усунення перешкод для голосування ВПО за місцем фактичного проживання, законопроектом запропоновано внести зміни до Законів України «Про Державний реєстр виборців», «Про місцеві вибори», «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», забезпечивши виборчі права внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни громадян.

Н. Пашкова, координатор проектів Міжнародної фундації виборчих систем, наголошує, що найважливішим у законопроекті є те, що змінюється місце голосування – виборча адреса.

Позитивною рисою законопроекту, зауважує експерт громадської мережі «Опора» О. Клюжев, є також і те, що він не впливає на реінтеграцію Криму і Донбасу. За словами аналітика, люди, які після деокупації територій захочуть повернутися до колишніх домівок, зможуть змінити свою виборчу адресу на довоєнну.

Проект закону № 6240 передбачає, що виборець зможе змінити виборчу адресу після вмотивованого звернення до органу ведення Реєстру за наявності таких підстав:

  • наявність у виборця довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи;
  • оренда житла виборцем за адресою, яку він просить визначити його новою виборчою адресою;
  • здійснення виборцем підприємницької діяльності за адресою житла, яку він просить визначити його новою виборчою адресою, за умови;
  • наявність у виборця права власності на житло за адресою, яку він просить визначити його новою виборчою адресою.
  • здійснення виборцем догляду за особою, місце проживання якої зареєстровано відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» за адресою, яку він просить визначити його новою виборчою адресою;
  • перебування виборця у шлюбі або у родинних відносинах із особою, місце проживання якої зареєстровано відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» за адресою, яку він просить визначити його новою виборчою адресою.

Т. Дурнєва, виконавчий директор громадського холдингу «Група впливу» підкреслює: «Люди мають обирати місцеву владу не за місцем реєстрації в паспорті, а за місцем свого фактичного проживання. Міжнародні організації чітко розуміють, що дискримінації на підставі внутрішнього переміщення бути не може. Коли ми говоримо про інтеграцію за майже 4 роки конфлікту, то люди, в більшості інтегровані. Вони облаштували своє життя. І виключно відсутність права голосу не дає можливості людям реалізувати себе, як повноцінного члена громади».

Разом з тим, експерти зазначають, що сьогодні спостерігається певний опір отриманню переселенцями виборчих прав для голосування на місцевих виборах як з боку політиків, так і в середині нових громад, де живуть і працюють ВПО та трудові мігранти.

Координатор проектів Міжнародної фундації виборчих систем Н. Пашкова відмічає, що це питання сьогодні дуже заполітизоване. На її думку, певні застороги щодо проблеми відновлення виборчих прав за місцем фактичного проживання ВПО мають депутати-мажоритарники, які працюють з тим чи іншим округом, і знають, яка в них є підтримка в окрузі. «Вони розуміють, що приїхала нова кількість людей, які є зовсім незрозумілим для них електоратом. Тому їм легше зберегти той статус-кво, який був раніше, щоб працювати так, як працювалося раніше», – вважає експерт.

Таку точку зору експерта поділяє і юрист західноукраїнського офісу громадської організації «КримSOS» В. Ломброзо. Він зазначає, що оскільки переселенці не мають права віддавати свої голоси на виборах до місцевих рад, то відповідно і місцеві депутати не зацікавлені допомагати переселенцям, бо не отримують від них нічого.

Окрім того Н. Пашкова відмічає існування опору від старожилів територіальних громад, які невдоволені тим, що нові люди або переселенці братимуть участь у виборах нової влади. Натомість, за словами експерта, все залежить від досвіду, від сталості чи якихось традицій конкретних громад. «Де-факто переселенці вже є жителями нової громади, і реалізація виборчих прав допоможе зняти напруження і сприятиме спільній інтеграції», – констатує Н. Пашкова.

Аналогічний досвід наводить і Голова Благодійного фонду «Хайтарма», представник Культурного центру кримських татарів у Львові Е. Бекіров. За його словами, у Львівській області скоро з’явиться свій мікрорайон, де мешкатимуть близько ста переселенців, яким одна з громад погодилася виділити земельні ділянки. «Адже, не зважаючи на те, що в країні вже четвертий рік триває війна, багато львів’ян не бажають мати в сусідах переселенців з Донецької та Луганської областей», – зазначив Е. Бекіров.

На погіршення стану переселенців звернули увагу і автори оприлюдненого 19 вересня 2017 р. звіту Європейської комісії проти расизму та нетерпимості при Раді Європи у Страсбурзі. «Попри те, що в українському суспільстві існує висока ступінь солідарності з ВПО, і більшість із них були прийняті з розумінням та підтримкою у 2014 році, схоже, що рівень співчуття серед населення поступово зменшується», – йдеться у звіті Європейської комісії.

Наразі право переселенців брати участь у виборах місцевої влади повністю відповідає міжнародній практиці. Як зазначає кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права і порівняльного правознавства Ужгородського національного університету Я. Ленгер, аналогічний досвід існує в Європі та США. Зокрема, у Бельгії та Португалії навіть громадяни України, які там мешкають, мають право обирати місцеву владу. У Великобританії виборче право мають усі громадяни ЄС, за умов, якщо громадянин працює і платить податки на певній території, він може бути суб’єктом виборчого процесу. У США для того, щоб брати участь у місцевих виборах, необхідно просто мати або договір оренди житла, або трудовий контракт.

Одним із аргументів противників зміни виборчого законодавства є так званий «виборчий туризм», коли виборці масово починають змінювати своє зареєстроване місце проживання і відбуваються поїздки для голосування у «потрібні» регіони. Ця технологія місцевих виборів мала можливість суттєво вплинути на результати голосування, порушуючи загальні принципи демократії. Натомість автори законопроекту і його прихильники стверджують, що вони передбачили механізм запобігання таким порушенням.

Аналітик громадської мережі «Опора» О. Клюжев вважає, що обмеження прав громадян не має аргументуватись тим, що правоохоронна система не може ефективно запобігти зловживанням. До того ж, наголошує експерт, при розробці документу врахований міжнародний досвід, і проект закону № 6240 унеможливлює виборчий туризм. Він зазначив: «Законопроект спрямовується на те, щоб виборець, у даному випадку внутрішньо переміщена особа або трудовий мігрант, подавав заяву про зміну виборчої адреси у міжвиборчий період, і не прив’язувався до дат чергових або позачергових виборів».

Для того, щоб усунути можливості зловживань виборчим правом, законопроектом передбачено низку обмежень. Як зазначено у Пояснювальній записці, з метою попередження необґрунтованого використання виборцями можливості зміни виборчої адреси запропоновано:

  1. Звернення щодо зміни виборчої адреси може бути подане виборцем до органу ведення Реєстру за новою виборчою адресою не пізніше ніж на п’ятий день з дня початку виборчого процесу виборів, голосування на яких відбувається на виборчій дільниці, у межах якої виборець просить визначити його виборчу адресу.
  2. Виборець, який уже один раз змінював виборчу адресу на іншу, аніж визначену відповідно до зареєстрованого місця проживання, може звернутися з новою заявою не раніше, ніж через 180 днів після дати внесення до Реєстру остатньої зміни щодо виборчої адреси такого виборця. При цьому під час виборчого процесу зміна виборчої адреси такого виборця не допускається.
  3. Виборча адреса виборця, який скористався можливістю змінити виборчу адресу на спеціальних підставах, але пізніше змінив зареєстроване місце проживання, визначатиметься зареєстрованим місцем проживання.

Такий механізм зміни виборчої адреси, за словами О. Клюжева, застосовується законодавцем для інтеграції громадян в місцях їхнього проживання, а не для того, щоб «певні політики мобілізовували виборців безпосередньо перед днем голосування чи перед початком виборчої кампанії».

У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України зазначено, що управління підтримує запропонований у законопроекті № 6240 підхід щодо можливості визначення виборчої адреси виборця за його фактичним місцем проживання, оскільки це сприятиме реалізації виборчих прав значної частини громадян. З огляду на те, що адміністрування державного реєстру виборців здійснюється на постійній основі окремими структурними підрозділами державного апарату, організаційних перешкод у реалізації зазначених у проекті завдань експерти Головного управління не вбачають.

Позитивний висновок щодо проекту Закону № 6240 надав і Комітет з питань запобігання і протидії корупції. Однак провідний комітет, який згідно процедури має дати свій висновок з приводу законопроекту – Комітет з питань правової політики та правосуддя на чолі з Р. Князевичем, документ поки ще так і розглянув.

Влітку 2017 року Міжнародна фундація виборчих систем (IFES Ukraine) спільно з Громадянською мережею «Опора» та Громадським холдингом «Група впливу» провели сім експертних обговорень законопроекту № 6240 в Одесі, Вінниці, Дніпрі, Львові, Краматорську і Харкові. А з вересня 2017 р.ними було розпочато проведення інформаційно-просвітницької кампанії з метою привернення уваги громадян до проблем, пов’язаних з реалізацією виборчих прав ВПО.

Як пояснила Н. Пашкова, координатор проектів Міжнародної фундації виборчих систем, найбільшу увагу в інформаційній кампанії приділено Києву та Донбасу, оскільки тут мешкає найбільша кількість переселенців, ніж в інших регіонах країни. Всього у межах кампанії розміщено 29 білбордів на Донбасі, 35 білбордів і 30 метролайтів у Києві.

Інформаційні акції та флеш-моби, присвячені проблемам виборчих прав переселенців та трудових мігрантів, час від часу проходять у різних містах України. Однак переселенці сьогодні і так обтяжені величезною купою проблем, тож більшість із них не готові активно включатися у боротьбу за свої виборчі права. Утім це не означає, що держава повинна допускати дискримінацію частини своїх громадян. Т. Дурнева, виконавчий директор громадської організації «Група впливу», наголошує: «Ми усвідомлюємо цінність свого голосу тільки тоді, коли змушені мовчати. І переселенці це дуже гостро відчувають. Перший і другий рік після початку війни люди думали про забезпечення основних базових потреб людини». Лише через деякий час, за її словами, прийшло розуміння, що для повної інтеграції внутрішньо переміщеним особам не вистачає впевненості, що вони не обмежені у своїх правах, що вони такі ж, як і всі інші громадяни.

9 вересня 2017 р. в Україні розпочався новий виборчий процес у 201 об’єднаній територіальній громаді, розташованих у 24 областях України. Загалом ці вибори охоплюють майже 1 млн. громадян. Однак 29 жовтня 2017 р. у своїх нових громадах, де будуть проходити вибори, за відомостями Громадського холдингу «Група впливу», знову не зможуть проголосувати 116 404 внутрішньо переміщені особи.

Тож віз і нині там. І суспільству залишається чекати, поки наші парламентарі нарешті побачать «українців-невидимок» і приймуть законопроект № 6240, який дозволить громадянам, що постійно працюють, сплачують державні податки, розвивають країну, але проживають не за місцем паспортної реєстрації, обирати владу на місцевих виборах. Голосувати або не голосувати – це право, користуватися яким чи ні, вирішує, безумовно, сам виборець, однак мати таку можливість повинні усі громадяни України. Бо інакше чи може держава вважатися демократичною, якщо вона не гарантує захист одного із найважливіших конституційних прав людини? (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61425, http://mtot.gov.ua/wp-content/uploads/nms_report_march_2017_ukr_new.pdf, https://www.radiosvoboda.org/a/28738134.html, https://www.oporaua.org/vybory/, https://www.cvu.dn.ua/uk/news/, https://www.radiosvoboda.org/a/28353911.html, https://www.oporaua.org/novyny/44121, https://day.kyiv.ua/uk/news/110317, https://www.facebook.com/events/115707172445334/?fref=ts, http://dyvys.info/2017/07/14/, http://leopolis.news/pereselentsi-v-ukrayini, http://constlegalstudies.in.ua/archive/1-2016/6.pdf, http://p.dw.com/p/2kCxo, https://hromadskeradio.org/ru/programs/kyiv-donbas, http://pressclub.lviv.ua/, http://qha.com.ua/ua/interv-yu, https://www.62.ua/news/1793220).


[1] Універсальноий періодичний огляд – це механізм ООН, впроваджений у 2006-му році для моніторингу ситуації з правами людини у державах-членах ООН. Цей огляд проводиться кожні 5 років, Україна приймає участь у ньому втретє. Для УПО подаються Звіт від держави, Зведений звіт від ООН та Зведений звіт від неурядових організацій. Потім ці звіти розглядаються Робочою групою з УПО, до якої входять 47 членів Ради ООН з прав людини. В результаті розгляду Робоча група з УПО надає список рекомендацій щодо покращення ситуації з правами людини у конкретній державі. https://pereselennya.org/zabezpechennya-prav-i-svobod-vpo-dopovid-dlya-oon/