Нові стандарти децентралізаціїВ. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ

Законопроект 5520: новий формат для проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні

 

У нашій країні триває процес створення законодавчої бази реформування адміністративно-територіального устрою і децентралізації управління. 14 березня Верховна Рада України прийняла проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів (№ 5520). Цей законопроект встановлює послідовності дій у процесі утворення об’єднаних територіальних громад у разі розташування місцевих рад, що увійшли до об’єднання, на територіях різних районів або у випадку об’єднання громад навколо міст обласного значення без зміни меж відповідних районів.

У тексті закону прописано, що якщо «до складу об’єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади». Але якщо центр громади – місто республіканського або обласного значення, то зміна меж районів не відбувається.

Законопроект вносить зміни до Земельного кодексу України, законів України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про місцеві державні адміністрації». Запропоновані зміни передбачають визначення:

– порядку зміни меж районів та міст;

– особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів та територіальних громад, до складу яких входять територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення;

– порядку призначення перших місцевих виборів в об’єднаних територіальних громадах, до складу яких увійшли територіальні громади, розташовані на територіях суміжних районів;

– особливостей проведення чергових виборів до районних рад, у разі, якщо до призначення таких чергових виборів Верховна Рада України не прийняла рішення про зміну меж відповідних районів, території яких мають зазнати змін внаслідок утворення об’єднаної територіальної громади.

Очікується, що з його прийняттям Центральна виборча комісія призначить перші місцеві виборів у ряді таких об’єднаних громадах, які чекають на це вже більше року. Через відсутність чіткого законодавчого регулювання цього питання Центральна виборча комісія не вбачає правових підстав для призначення перших місцевих виборів в об’єднаних громад до того, як межі відповідних районів будуть змінені рішенням парламенту

Слід також зазначити, що раніше Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування ВРУ надав роз’яснення щодо застосування положень законів України в частині проведення перших місцевих виборів в об’єднаних територіальних громадах, розташованих на території суміжних районів, та у разі добровільного об’єднання громад навколо міста обласного значення. У цьому роз’ясненні комітет дійшов висновку, що законодавство України не містить правових підстав для не призначення Центральною виборчою комісією перших місцевих виборів у таких громадах без зміни меж районів. Але ЦВК не погодилася з роз’ясненням комітету і не призначила перші вибори в ряді об’єднаних громад. Так, відповідно до рішень ЦВК у 2016 р. не були призначені перші вибори в 11 об’єднаних територіальних громадах, і ЦВК обґрунтовувала це необхідністю спочатку змінити межі відповідних районів рішенням ВРУ і тільки після цього призначити перші вибори сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідно – селищних і міських голів.

Парламентарі пояснюють, що на сьогодні є містечка, села з одного району, які хочуть об’єднатися із сусідніми селами з іншого. Законодавство не забороняло їм цього робити, і є багато випадків, коли люди, місцеві ради підтримали такі рішення і прийняли рішення про об’єднання. Але ЦВК досі не призначала вибори в таких громадах, посилаючись на технічні прогалини в законодавстві. Тепер ці прогалини усунуто. ЦВК має призначити вибори, і об’єднані громади буде створено – вони оберуть депутатів, голів, отримають широкі повноваження, значні ресурси й самостійні бюджети.

Як відомо, Центральна виборча комісія встановила відсутність правових підстав щодо призначення перших місцевих виборів у 34 ОТГ через необхідність, зокрема, зміни меж суміжних районів.

Передбачається, що перші вибори призначать в 11 об’єднаних громадах: Росошанській, Бахмутській, Андріївській, Очеретинській, Гостомельській, Помошнянській, Воютицькій, Зорівській, Голопристанській, Нетішинській, Славутській.

У коментарях щодо значення прийнятого парламентом законопроекту 5520 представники Мінрегіону України звертають увагу на усунення перешкод, які ставали до цього часу на шляху об’єднання громад. Зокрема, мова йде про визнання спроможними навіть ті громади, які об’єдналися не за перспективним планом, приєднання до вже існуючих об’єднаних громад. «Безліч громад, які бачили у консолідації зусиль великі можливості для розвитку і прагнули об’єднатися, довгий час були заручниками сусідів, які з тих чи інших причин цього не хотіли. Зараз, коли закон дозволяє визнавати спроможними навіть ті громади, які об’єдналися не за перспективним планом, цей бар’єр зникає. Крім того, відтепер громади можуть без зайвих фінансових і політичних стресів приєднуватися до вже існуючих об’єднаних громад», – зазначив перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В. Негода.

Громади, які вже пройшли процедуру об’єднання, сформували органи управління. Вони мають більш широкі повноваження і значні ресурси, що дає їм змогу реалізовувати проекти розвитку інфраструктури: ремонтувати і навіть будувати школи, дитсадки, водогони, дороги, системи вуличного освітлення, закуповувати комунальну техніку, створювати комунальні підприємства, дбати про благоустрій навіть найвіддаленіших сіл тощо. У цьому їм допомагає держава, місцевий бізнес, сприяють міжнародні партнери. Звичайно, сусідні громади, які з тих чи інших причин одразу не пішли на об’єднання, нині вже бачать усі вигоди такої консолідації зусиль і бажають долучитися до новостворених об’єднаних громад.

Раніше приєднатися до вже створеної об’єднаної територіальної громади (далі – ОТГ) можна було лише знову пройшовши усю процедуру об’єднання. А це, звичайно, політично й фінансово невигідно. До прикладу варто привести лишеодин випадок приєднання громади шляхом повторного об’єднання громад: Куцурубська ОТГ, що на Миколаївщині, проводила перші місцеві вибори голови та депутатів двічі – вперше у 2015 р., а вдруге, вже у більш широкому складі, у 2016 р.

Новоприйнятий законопроект 5520 значно спрощує процедуру приєднання до діючої об’єднаної громади. Ним передбачається, що голову ОТГ під час приєднання не переобирають, вибори депутатів проводяться не в усій об’єднаній громаді, а лише на приєднаній території. Приєднана громада стає старостинським округом в ОТГ. При цьому голова приєднаної громади гарантовано отримує повноваження старости і стає членом виконкому ОТГ. Отже в раді ОТГ будуть представлені інтереси всіх мешканців новоствореної громади, а місцева влада не зазнає політичних потрясінь. Тобто процес приєднання можна назвати спрощеною процедурою об’єднання громад.

За спрощеною процедурою можна приєднуватися лише до ОТГ, визнаних урядом спроможними. У Законі йдеться, що Кабінет Міністрів може визнати ОТГ спроможною за умови її утворення навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом як адміністративний центр, а також якщо кількість населення ОТГ становить не менше половини кількості населення громад, які мали в перспективі увійти до такої ОТГ.

З набранням чинності законопроекту 5520 громади можуть об’єднатися і отримати статус спроможної ОТГ навіть якщо це об’єднання не на 100 % відповідає перспективному плану. Тобто громади, які не хочуть об’єднуватися, тепер не стоятимуть на заваді тим, хто готовий розвиватися шляхом консолідації зусиль.

Виникає запитання, чи можна за цим законом приєднуватися до вже існуючих 366 ОТГ, більшість з яких вже на 100 % відповідають перспективному плану? Законодавці відповідають ствердно, але за умови, якщо таке приєднання не суперечить законодавству і методиці формування громад, не створює «білих плям» (громади є суміжними) на сусідніх територіях, це не складно буде зробити, навіть за умови внесення змін до перспективного плану.

Що стосується поправки, яка дозволяла приєднуватися громадам до міст обласного значення в законопроекті 5520 в парламенті в другому читанні, у залі не знайшлося голосів для підтримки. Отже, поки що норми закону стосуються лише приєднання до ОТГ.

Ініціатором, як і у випадку об’єднання громад, можуть бути голова, депутати чи мешканці як ОТГ, так і приєднуваної громади.

У законопроекті прописано умову, за якої ОТГ може відмовити громаді в приєднанні.Це стосується громад, які хочуть приєднатися, але не належать до ОТГ за перспективним планом чи не мають з нею спільної межі. Якщо ж ОТГ відмовлятиме «законним претендентам» на приєднання, Кабінет Міністрів України матиме право скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.

Варто також звернути увагу, що з прийняттям законопроекту 5520 громади тепер меншою мірою залежатимуть від існуючих перспективних планів, очікується, що обласні ради разом з обласними державними адміністраціями розроблятимуть більш цілісні, збалансовані перспективні плани, сформовані на основі чітких розрахунків і критеріїв формування спроможних громад.

Законопроект 5520 також не забороняє приєднувати до ОТГ суміжні громади з інших районів. Але до останнього часу Центральна виборча комісія не вбачала підстав для призначення перших виборів в об’єднаних громадах, створених на межі кількох районів.

За словами експертів з питань розвитку місцевого самоврядування, прийнятий парламентом законопроект 5520 розблоковує створення об’єднаних громад, які територіально перебувають у межах сусідніх районів. Крім того, законопроект дасть змогу закінчити процес об’єднання ще десяткам громад, створених на межі районів, які через позицію ЦВК не поспішали приймати остаточне рішення про об’єднання.

Зокрема, Асоціація міст України вітає прийняття цього законопроекту 5520, що значно активізує процес утворення спроможних територіальних громад. АМУ висловлює щиру подяку голові підкомітету з питань місцевих органів виконавчої влади та територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування М. Федоруку та голові підкомітету з питань органів самоорганізації населення, місцевих виборів та інших форм безпосередньої демократії Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування О. Бойко та всім народним депутатам, які підтримали прийняття цього важливого для децентралізації законопроекту.

Експерти переконані, що прийнятий закон дасть змогу відійти від штучних меж районів, встановлених комуністичним режимом за кількістю членів КПРС чи через інші надумані причини. Після цього межі районів зміняться – вся громада опиниться в тому районі, до якого належить її центр. Тобто межі районів будуть більш природними і зручними для людей.

А. Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, зазначає, що, ухваливши цей законопроект, Верховна Рада зробила перший крок до зміни адміністративного устрою України. Адже система районів, створена за радянських часів і не відповідає сучасним потребам держави. У Західній Україні райони взагалі утворювалися відповідно до кількості членів Компартії. При цьому не враховувалися ні місцеві, ні ментальні особливості, ні комфортність проживання мешканців районів та сіл. «У парку вимощувати доріжки треба там, де ходять люди, а не там, де їх запланував архітектор. Так само і тут: райони мають утворюватися самими громадами так, щоб їм було зручно. Власне, прийнятий закон відкриває шлях до розвитку 34 громадам, які досі не могли об’єднатися через відмову ЦВК призначати у них вибори», – переконаний він.

Як приклад варто назвати громади, які об’єдналися навколо міст обласного значення: м. Бахмут, м. Гола Пристань, м. Славута, м. Нетішин, або ж громади із суміжних районів – місто Помічна (Кіровоградська область).

Примітним залишається факт, що є лідери, як Росошанський сільський голова, який взяв на себе відповідальність об’єднати громади з різних районів, більше року чекали на прийняття законопроекту 5520, що дозволяв би таке об'єднання. Адже перший крок громада зробила, а далі йти не могла.

У своїх коментарях про важливість прийнятого парламентом законопроекту 5520 заступник міського голови м. Помічна Н. Семашко звернула увагу, що більше року боряться за об’єднання своєї громади. Для цього потрібно, щоб були проведені перші вибори, але ЦВК відмовляє в цьому, оскільки об’єднуємося з громадою іншого району. У нас громада, яка утворена з населених пунктів з однаковими назвами: місто та село Помічна. Село Помічна належить до Новоукраїнського району, а місто – до Добровеличківського.

Її роз’яснення узгоджуються з висновками експертів щодо проблеми, яка виникла в результаті створення меж районів за радянських часів. Так у ситуації об’єднання міста Помічна із селом Помічна, за словами Н. Семашко, взагалі спостерігається парадокс: ніякої межі насправді немає, ніяких немає розмежувань, є спільна вулиця, де парні номери – це місто, не парні – це село. «І ми вже давним-давно – єдиний цілісний організм. У нас немає ніякого розподілу ні для населення нашого міста, ні для наших громадян. Але ми маємо такий абсурдний спадок радянської системи. Я не знаю, чим керувалися тодішні радянські керманичі, коли вони ділили ці райони. Як можна було населені пункти розподілити в різні райони, коли в них є спільна вулиця?» – підкреслила заступник міського голови м. Помічна Кіровоградської області.

Законопроект має розблокувати поточну ситуацію, яка склалася на сьогодні: рішення про об’єднання є, так само як і воля абсолютно всіх громадян. Деякі громади зробили подання до ЦВК на початку минулого року і кілька разів, щоб призначили вибори, і їм усі рази відмовляли. Так, Зорівська громада Черкаської області досі не могла утворитися через те, що об’єднатися в одну громаду хотіли села із суміжних районів – Золотоніського та Драбівського. ЦВК двічі не призначала вибори в цій ОТГ через те, що села, які мають увійти в Зорівську ОТГ, належать до суміжних районів.

Як стверджують представники громад, які прийняли рішення про об’єднання населених пунктів з різних районів або навколо міст обласного значення, ЦВК посилається на те, що спочатку треба провести розмежування, тобто віднести або до відповідного району село, або до одного району місто, і тільки після цього проводити вибори. Зокрема, 12 лютого 2016 р. ЦВК прийняла свій порядок. Там зазначено: якщо різні межі районів, то має бути постанова Верховної Ради про зміну меж. Але щоб таку постанову прийняти, потрібно подання обласної ради. А обласна рада має це подання зробити тільки тоді, коли зроблять це обидві районні ради. Проте на практиці відсутній факт, щоб районні ради добровільно прийняли рішення про відмову від частини свого району. Через це ситуація до прийняття законопроекту 5520 ставала неврегульованою.

Не вирішувалося питання щодо призначення перших виборів в об’єднаних громадах, що об’єднали населені пункти різних районів або навколо міст обласного значення і через суд. Так, Вищий адміністративний суд відмовив у задоволенні позову щодо призначення перших виборів Воютицькій громаді Львівської області. Так само негативне рішення суду має Гостомель на Київщині. Весь негатив цієї ситуації в тому, що ухвала суду, якою він відмовляв, зокрема, Воютицькій громаді в задоволенні, майже слово в слово збігається з постановою Центральної виборчої комісії про відмову в призначенні перших виборів.

Громади, що були утворені на території кількох районів, відтепер матимуть право на проведення перших виборів. Зокрема, у Тернопільській області є три великі громади, які юридично вже завершили процес об’єднання, проте Центральна виборча комісія не давала їм дозвіл на проведення перших виборів лише з однієї причини: вони були утворені на території двох районів. Мова йде про великі повноцінні громади Тернопільщини, що, безперечно, мають право на успішне функціонування: Товстенська (близько 20 тис. населення), Зборівська (понад 20 тис. населення) та Хоростківська (14 тис. населення).

У той же час ухвалений Закон «Про особливості добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів», врегульовує й процедуру формування територіальних громад навколо міст обласного значення, яких на Тернопільщині налічується чотири. Відтепер процес формування громад зможуть розпочати Тернопіль, Чортків, Бережани та Кременець.

За словами В. Дяченка, сільського голови с. Маяки Одеської області, вони хочуть об’єднатися із с. Мирним Біляївського району, а також із селами Надлиманським та Петродолинським Овідіопольского району. Уже проведено громадські слухання, відбулися зустрічі з мешканцями, з усіма народними депутатами, згодом провели референдум. І люди проголосували за об’єднання – це було ще півроку тому.

А. Мартинюк, голова Краснопільської сільської ради Вінницької області навів приклад важливості прийнятого законопроекту 5520 для громад, які були розділені межами різних районів, але мали більш тісні зв’язки між собою. «На нас та особливо на дві громади Теплицького району, які висловили бажання приєднатися до Краснопільської громади, районна влада чинила великий тиск. Люди зневірювалися, адже чекати довелося з вересня минулого року. З райадміністрації нам наполегливо пропонували інші варіанти об’єднання – у межах свого району. Але ми не могли не виправдати довіру людей, яким пообіцяли, що об’єднання між громадами Теплицького та Гайсинського районів будь-що відбудеться», – прокоментував він.

На переконання громади, таке об’єднання є найоптимальнішим, природним. Адже від одного села до іншого лише 2–3 км. Жителі цих сіл часто пов’язані між собою родинними зв’язками. Багато з них ходили до однієї, краснопільської, школи, яка за радянських часів мала дев’яті та десяті класи. До 60-х років минулого сторіччя всі ці села входили до Гайсинського району. А потім – невідомо з якої причини – їх розділили.

Підтримує позицію свого колеги і голова Росошанської сільської ради Липовецького району В. Сличук. Він повідомив, що до очолюваної ним громади виявила бажання приєднатись Очитківська сільська рада Оратівського району. «Очитківська сільська рада повністю пройшла процедуру, дала згоду, відбувся схід села. Від нас вони за 12 кілометрів по прямій дорозі, це 12 хвилин їзди зі швидкістю 60 км/год. Вони в Оратівському районі, але дуже відірвані від того району. Їдучи до Оратова, їм треба проїжджати нашу територію, потім повертати, виходить 47 кілометрів. У загальносвітній школі у них 39 учнів, і майже така ж кількість педагогічного та обслуговуючого штату школи. Якщо люди виявили таку волю, то і керівники Росошанської та Очитківської сільських рад, і керівництво двох районів, і обласне, і Верховна Рада повинні виконувати волю людей», – підкреслив В. Сличук.

Також про бажання громад с. Яришівка та с. Іванівка Тиврівського району і громади с. Лука-Мелешківська Вінницького району створити спільну об’єднану територіальну громаду повідомив голова Луко-Мелешківської сільської ради В. Сич. За його словами, від с. Лука-Мелешківська до с. Яришівка 6 км, до с. Іванівка теж майже стільки, люди хочуть жити разом і покладають великі надії на розвиток підприємств, яких особливо багато діє в с. Лука-Мелешківська, на спільне поліпшення інфраструктури. Але досі ці ініціативи були заручниками законодавчих колізій.

Сільський голова с. Краснопілка Гайсинського району А. Мартинюк переконаний, що завдяки прийнятому законопроекту 5520 до Краснопільської ОТГ увійдуть також Нараївська і Митківська сільради Гайсинського району та Кивачівська і Тополівська сільради Теплицького району. «З цих сіл Теплицького району більшість населення їде в лікарню в Гайсин. Зараз «швидка» і пологовий для Теплицького району знаходяться в Бершаді, за 60 км, до Гайсина ж 25», – зауважив А. Мартинюк.

Представники Іршанської громади Хорошівського району Житомирської області стверджують, що район розділено таким чином, що сусідні з Іршанськом села розташовані вже в іншому районі. З прийняттям законопроекту 5520 стало можливим довкола нього створити потужну громаду, на території якої будуть як міські, так і сільські території – і всі населені пункти розташовуватимуться відносно недалеко від центру.

Проте для посадовців у регіонах залишається невирішеним питання прийняття відповідних рішень. Наприклад, питання соціального захисту населення: є дві територіальні громади із суміжних районів, яким обраховують субсидії у своєму районі. «Хто буде надавати функції ОТГ по наданню субсидій? І таких прикладів насправді дуже багато. Є районний відділ освіти – головний розпорядник – коштів на всю освіту району, централізована бухгалтерія на 30 шкіл, тощо. Якщо ж ОТГ забере на себе ці повноваження, то район залишиться лише методологічна робота, дотримання ліцензійних умов, розстановка кадрів, навчальні програми та інше», – пояснив свою позицію голова Вінницької облдержадміністрації В. Коровій.

Таким чином, прийнятий ВРУ законопроект 5520 законодавчо заклав підґрунтя для нового стимулу продовжити в більш якісному форматі проводити адміністративно-територіальну реформу в рамках децентралізації влади в Україні. Адже в країні є громади, до яких тяжіють ради сусідніх районів. Об’єднатися з цими громадами раніше ради не могли. Але тепер це стало можливим більш якісно проводити формування об’єднаних територіальних громад. Як відомо, на сьогодні в Україні 366 об’єднаних територіальних громад. Згідно з планом реформи децентралізації, після її завершення, в Україні повинно утворитися 1500–1800 об’єднаних територіальних громад.

Водночас постає питання подальшого існування районів в областях як адміністративно-територіальних одиниць. Уже при створенні в областях об’єднаних громад «першої хвилі» було очевидно, що адміністративні кордони районів стоять на заваді для саме добровільного й логічного об'єднання територіальних громад. Однак, як стверджують експерти, скасування районів як таких ще попереду, хоча вже зараз там, де межі однієї ОТГ у точності відповідають кордонів району, район з усіма своїми службами є атавізмом (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: Верховна Рада України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60681); Децентралізація влади (http://decentralization.gov.ua); Перша електронна газета (http://persha.kr.ua/news/life/114999-odna-vulytsya-rizni-rajony-chomu-tsvk-ne-ob-yednuye-pomichnyansku-gromadu.html); Асоціація міст України (https://www.auc.org.ua). BukNews (http://buknews.com.ua); Інформаційна агенція «ВГОЛОС» (http://vgolos.com.ua/news); ПРОЧЕРК (http://procherk.info/news/7-cherkassy/51136-zorivska-otg-otrimala-shans-na-stvorennja); Тернопільська обласна державна адміністрація (http://www.oda.te.gov.ua/main/ua/news/detail/132786.htm); Новый формат (https://nf.dp.ua/2017/03/dobrovolnoye-prisoyedineniye-gromad-vazhnost-zakona-dlya-detsentralizatsii/); Вінницька обласна державна адміністрація (http://www.vin.gov.ua/web/vinoda.nsf/web_alldocs/Doc%D0%94%
D0%95%D0%9F%D0%86AKPJ5Z
).

 

Пальчук В. Законопроект 5520: новий формат для проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні [Електронний ресурс] /  В. Пальчук  // Україна: події, факти,      коментарі. – 2017. – № 8. – С. 30–38. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2017/ukr8.pdf. – Назва з екрану.