Біпатризм у світі О. Бусол, д-р юрид. наук, ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

 

Біпатризм у світі

 

Біпатризм (поліпатризм) або множинне (подвійне) громадянство – це правове становище фізичної особи, яка одночасно перебуває у громадянстві двох чи більше держав.

Термін «подвійне громадянство» означає, що, крім громадянства України, особа має ще й громадянство її адміністративно-територіальних одиниць. Одночасне перебування в громадянстві кількох держав позначає термін «множинне громадянство».

Сьогодні проблема множинного громадянства набула у світі особливої гостроти із-за напливу біженців зі Сходу у Європу, а для нашої держави також із-за переміщення жителів Східних областей України в Російську Федерацію.

Затримання голови Державної фіскальної служби України Р. Насірова за підозрою у корупційних діях із завдаванням збитку Україні в сумі 2 млрд грн, і який нібито має кілька громадянств різних держав, стало за останні роки новим поштовхом для чергової законодавчої ініціативи щодо регулювання питання множинного громадянства в Україні.

Проект закону «Про внесення змін до Закону України “Про громадянство України” щодо реалізації права змінити громадянство», який ініційований Президентом України 13 березня 2017 р. і зареєстрований у Верховній Раді Україні за № 6175, визначений главою держави як невідкладний. Згідно з проектом, українці, які добровільно отримують громадянство іншої держави, будуть автоматично позбавлятися українського громадянства, а особа, яка добровільно набула громадянство іншої держави, підпадає під дію вимоги про припинення українського громадянства.

При цьому залишається відкритим питання – чи буде вважатися добровільним набуття громадянства РФ мешканцями Криму?

У зазначеному проекті передбачено внесення до Закону України «Про громадянство України» змін, відповідно до яких:

1. Громадянин України, який добровільно набув громадянство іншої держави, вважається таким, що виявив намір змінити громадянство та надав згоду на припинення громадянства України.

2. Встановлюється строк, протягом якого особа, яка набула громадянство України за територіальним походженням, внаслідок прийняття до громадянства України або поновлення у громадянстві України, зобов’язана повернути паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави, – один місяць, а також обов’язок для таких осіб письмово повідомити в десятиденний строк уповноважений орган України про повернення паспорта іноземної держави.

3. Визначається механізм реалізації права громадянина України на зміну громадянства у випадках, коли поводження або дії громадянина України говорять про визнання ним іноземного громадянства та свідомий вибір на користь іноземного громадянства у відносинах з державою іноземного громадянства.

4. Уточнюється, що є підставою для втрати громадянства України, скасування рішення про оформлення набуття громадянства стосовно осіб, які набули громадянство відповідно до ст. 8–10 Закону України «Про громадянство України».

5. Виключається положення про визнання незалежною від особи причиною неотримання документа про припинення іноземного громадянства такої обставини, як вартість оформлення припинення іноземного громадянства (підданства), що перевищує половину розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом в Україні на момент, коли особа набула громадянство України.

6. Громадяни України, які на день набрання чинності цим законом матимуть паспортні документи іноземних держав, зобов’язані протягом шестимісячного строку здійснити заходи щодо припинення іноземного громадянства. У разі невиконання таких зобов’язань рішення про оформлення набуття ними громадянства України підлягатиме скасуванню. Невиконання таких зобов’язань іншими громадянами України визнається підставою для втрати громадянства України відповідно до зазначеного Закону [1].

Випадки множинного громадянства і безгромадянства (апатризм – становище особи, коли вона не перебуває в громадянстві жодної держави) мають місце внаслідок різного вирішення законодавством окремих держав питань про набуття і втрату громадянства. Множинне громадянство можна розцінювати як результат колізії законів про громадянство різних держав. Воно може виникнути, наприклад, при народженні дітей від батьків, що мають різне громадянство, при натуралізації, у разі одруження жінки, яка є громадянкою держави, законодавство якої не позбавляє жінку свого громадянства при її одруженні з іноземцем (Франція, США, Швеція), або громадянином такої держави, яка автоматично надає громадянство жінці-іноземцю, яка одружилася з її громадянином (Бразилія).

Біпатрид, перебуваючи на території однієї з держав, у громадянстві якої він перебуває, як правило, не може посилатися на свої зобов’язання стосовно іншої держави. Кожна держава, у громадянстві якої перебуває біпатрид, має право вважати його своїм громадянином і вимагати від нього виконання відповідних обов’язків.

Для розв’язання багатьох проблем, пов’язаних із множинним громадянством, використовується принцип визначення ефективного громадянства. Ефективне громадянство пов’язане з необхідністю визначення фактичного або переважного громадянства біпатрида для розв’язання проблем, пов’язаних з колізійною формулою, що визначає особистий статус фізичної особи (lex patriae або lex domicilii). У цьому випадку враховують такі факти, як місце постійного проживання особи, її роботи, місця перебування її нерухомого майна, проживання її сім’ї тощо.

Згідно з Конституцією Російської Федерації, росіянин може мати іноземне громадянство (подвійне громадянство) за умов, прописаних у федеральному законі або міжнародному договорі Росії. В основному законі РФ також зазначено, що, незважаючи на наявність громадянства іноземної держави, громадянин РФ не позбавляється своїх прав і свобод та не звільняється від обов’язків, що випливають з російського громадянства. Поняття «подвійне громадянство» у Росії є окремим випадком множинного громадянства. На сьогодні РФ легалізувала це питання з Таджикистаном і Туркменістаном. Стосовно інших держав світу, слід зазначити, що в деяких випадках, навіть попри дозвіл мати друге громадянство, власники кількох паспортів не сприймаються Російською Федерацією як такі, що мають подвійне громадянство. Така ситуація в юриспруденції визначається поняттям «правовий вакуум».

Росія підписала з Туркменістаном і Таджикистаном договір, згідно з яким кожна зі сторін має визнати за громадянами право набути громадянство іншої держави, не втрачаючи громадянства першого. Що стосується прав, обов’язків, соціального забезпечення людей з подвійним громадянством, а також їх військової служби, договори визначають, що зазначене питання перебуває у компетенції тієї держави, на території якого такий «подвійний» громадянин проживає. Разом з тим люди, які пройшли військову службу в одній з держав, звільняються від призову в іншій державі. «Подвійні» громадяни також перебувають під заступництвом і захистом обох держав, а наявність двох паспортів істотно полегшує переїзди з однієї держави в іншу.

Подвійне громадянство в Росії набути дуже складно, і на шляху отримання другого або третього громадянства як у РФ, так і в інших державах, як правило, виникає ряд обмежень [2].

Однією з умов набуття громадянства в таких державах як, наприклад, Німеччина, Данія. Словаччина, є відмова від колишнього громадянства. Існують також такі обмеження як припинення одного громадянства внаслідок отримання іншого, або ж ненадання громадянства за народженням у випадках, якщо дитина набуває при народженні громадянство іншої держави.

Держави, які допускають можливість подвійного громадянства, це зокрема: Австралія, Бангладеш, Бельгія, Бразилія, В’єтнам, Канада, Колумбія, Кіпр, Домініканська Республіка, Сальвадор, Фінляндія, Греція, Гренада, Угорщина, Ісландія, Іран, Ірак, Ірландія, Ізраїль, Італія, Йорданія, Латвія, Ліван, Литва, Македонія, Мальта, Мексика, Чорногорія, Нова Зеландія, Сербія, Швеція, Сирія, Королівство Велика Британія, Сполучені Штати Америки.

У розглянутому контексті цікавим уявляється американський досвід набуття множинного громадянства. Так, у 1894 і 1906 р. в Америці були ухвалені імміграційні закони, які забороняли американським громадянам перебувати в іноземному громадянстві. Прикметно, що нині ці закони не скасовано, але водночас вони й не охороняються жорстко органами влади.

У США 1940 р. було ухвалено Закон про громадянство, що обмежує права американських громадян, які беруть участь у політичних виборах іншої держави. При цьому чинна юридична практика дає можливість американському громадянину також залишати громадянство іншої держави. Наприклад, іноземець, який став громадянином США за допомогою натуралізації, може зберегти своє колишнє громадянство за умови, якщо його рідна держава не вимагає, щоб він відмовився від нього. Аналогічно, громадянин США може стати громадянином іншої держави і при цьому зберегти своє американське громадянство, але лише в тому випадку, якщо інша держава не зобов’язує його відмовитися від громадянства США. Прикладом такої колізії є традиційний текст присяги для осіб, які отримують американське громадянство, який вимагає від того, хто присягає, не лише вірності новій Батьківщині, а й відмови від попереднього громадянства. Водночас в американському законодавстві не існує такого поняття як «подвійне громадянство». Американська влада не переслідує тих, хто прийняв присягу, залишивши при цьому громадянство іншої держави. Проте в американському паспорті вказано, що «власник цього паспорту не визнає більше жодного громадянства».

В Аргентині можна мати, крім аргентинського, лише іспанський або італійський паспорт. Бразилія лише в певних випадках дозволяє мати інший, окрім бразильського, паспорт. Чилі уклала угоду про подвійне громадянство виключно з Іспанією.

Що стосується держав Європейського Союзу, то в них немає чіткого підходу до питання про множинне громадянство. У Туреччині множинне громадянство законом дозволено, тоді як у Швеції – ні. У Німеччині для отримання ще одного або більше громадянств необхідно виконати певні умови.

У Голландії та Італії органи влади на множинне громадянство просто «заплющують очі» – закон його не дозволяє, але й не забороняє. В Іспанії дозволено мати «додаткове» громадянство лише деяких держав. Швейцарський громадянин може придбати паспорт іншої держави, але при цьому він назавжди втрачає свій. І навпаки, особа, яка отримала швейцарський паспорт, повинна за законом відмовитися від усіх своїх інших паспортів [3].

З 1 січня 2011 р. парламент Угорщини прийняв закон, який спрощує процес отримання угорського громадянства. Якщо до цього процедура отримання угорського громадянства становила приблизно 1,5 року, то на сьогодні отримати угорське громадянство можна за три місяці. Для отримання угорського громадянства необхідно надати документи, що підтверджують угорське походження або ж громадянство Угорщини найближчих родичів особи. Достатньо, щоб хтось із найближчих родичів народився на території Закарпаття до 1920 р. або у воєнний період (1938–1945 рр.). Умови для отримання громадянства мінімальні – угорське походження, базове знання мови і несудимість. Необхідним є складення присяги, в якій людина визнає Угорську Республіку своєю батьківщиною та присягає її захищати. Нещодавно в Угорщині було створено Міністерство у справах закордонних угорців. Планується створити закордонні виборчі округи для угорців. Це дасть можливість закарпатським угорцям стати депутатами угорського парламенту.

У законодавстві Румунії зазначається, що етнічні румуни, які були позбавлені громадянства до 22 грудня 1989 р. з незалежних від них причин, мають право на повернення румунського громадянства. Таким чином жителі Буковини, предки яких мали громадянство Румунії до 28 червня 1940 р., мають право на отримання румунського громадянства. За різними підрахунками на Буковині приблизно 40 тис. наших співвітчизників можуть бути одночасно і громадянами Румунії.

Польща дозволила множинне громадянство 15 серпня 2012 р. Президент Польщі має право надавати польське громадянство всім іноземцям, незалежно від того, чи вони жили та як довго жили у Польщі. Новий закон також дозволив надавати польське громадянство всім, без обмежень, іноземцям у рамках процедури, яку проводить воєвода (аналог голови обласної державної адміністрації в Україні) та скоротив термін необхідного для подачі такої заявки терміну проживання в державі з дозволом «на постійне перебування» до трьох років. Для отримання громадянства Польщі від воєводи, крім трьох років проживання з таким дозволом, необхідно мати регулярний дохід, підтвердження наявності місця проживання (договір оренди чи власності квартири) та знати польську мову. До набрання чинності нового закону польське громадянство могли отримати лише особи без громадянства, іноземці, які одружилися з поляками, та особи, яким батьки після народження вибрали інше громадянство ніж польське [4].

У ряді держав є законною практикою купівля громадянства. Наприклад, громадянство Домініканської Республіки можна отримати за інвестицію у 100 000 дол. США.

Громадянство Антигуа і Барбуда коштує 250 000 дол. США. При цьому громадянин отримує безвізовий в’їзд до 129 країн, включаючи держави Шенгенської зони, Канаду та Великобританію. У Мальті мінімальна інвестиція – 650 000 євро, що дає безвізовий в’їзд до163 держав, включаючи країни Західної та Східної Європи, США й Канаду. У Кіпру мінімальна інвестиція становить 2 500 000 євро. Громадянин отримує безвізовий в’їзд у 151 державу, включаючи всі держави Європейського Союзу, Канаду, Великобританію, Гонконг, Сінгапур, Японію й Південну Африку.

У Болгарії мінімальні інвестиції – 512 000 євро і надається безвізовий в’їзд до 81 держави, включаючи країни Шенгенської зони, а також Японію, Південну Корею, Аргентину, Бразилію, Мексику.

Для отримання громадянства США мінімальна інвестиція становить 500 000 євро. При цьому термін отримання громадянства – після п’яти років проживання. Подвійне громадянство: визнається. Громадянину дозволяється безвізовий в’їзд у 172 країни світу, включаючи країни Євросоюзу, Канаду і Японію.

Програма імміграції для інвесторів по візі EB-5 існує з 1990 р. Для участі необхідно заснувати власний бізнес або інвестувати у вже існуючий американський бізнес 1 млн дол. США (або 500 000 дол. США для програми інвестування регіонів цільового розвитку) із створенням як мінімум десяти робочих місць для громадян США.

Великобританія – мінімальні інвестиції: GBP 1 000 000. Терміни отримання громадянства: після п’яти років проживання.

У Португалії – мінімальні інвестиції: 500 000 євро. Громадянство надається після п’яти років проживання у державі. Угорщина – мінімальні інвестиції: 250 000 євро, шо надає право на безвізовий в’їзд більш ніж 140 держав.

Закон регулює відносини між Угорщиною та іноземними громадянами, які погодилися інвестувати в державні цінні папери (облігації) суму у 250 000 євро не менше, ніж на п’ять років.

Угорський уряд надає іноземним інвесторам постійне місце проживання (ПМП) на території Угорщини, що дає змогу постійно проживати, працювати, вчитися, користуватися банківськими кредитами, соціальними пільгами, медичною допомогою, 90-денним перебуванням у будь-якій країні Шенгену в безвізовому режимі. Після закінчення п’яти років зі статусом ПМП іноземець має право подати прохання на отримання громадянства Угорщини [5].

Донедавна європейськими лідерами з отримання другого громадянства були британці, але тепер у цьому їх випередили французи, бельгійці, громадяни скандинавських держав та Іспанії. При цьому у Європейському Союзі усвідомлюють, що саме підштовхує європейців обзаводитися громадянством ще й інших держав – це бажання уникнути сплати податків у своїй державі.

 «Податковим раєм» вважаються Монако, Гібралтар, Андорра, Домініканська Республіка і Гренада.

Арабські держави надають громадянство лише уродженцям своїх держав, тому для іноземця неможливо стати повноправним громадянином в Алжирі, Саудівській Аравії та Арабських Еміратах.

Відносно набуття другого або декількох громадянств найліберальнішою державою в світі є Австралія, при тому що в цій державі – найжорсткіше імміграційне законодавство (URL: http://www.pap.in.ua/7_2014/13.pdf). Також не дозволяють мати множинне громадянство Австрія, Болівія, Бруней, Венесуела, Данія, Китай, Еквадор, Індонезія, Кенія, Кувейт, М’янма, Малайзія, Маврикій, Норвегія, Непал, ПАР, Перу, Польща, Португалія, Румунія, Саудівська Аравія, Сінгапур, Україна, Уругвай, Філіппіни, Японія.

Президент України висловився про неприпустимість ситуації, коли державні службовці вищої ланки мають два, три і більше закордонних паспортів. Суспільство погоджується, що це питання повинно бути чітко врегульовано.

Поки що множинне громадянство також у представників великого бізнесу полегшує шлях до розграбування України, тож закон має запобігти непомітному виведенню грошей з нашої держави, недоотриманню у Державний бюджет коштів у вигляді податків.

Закон повинен бути також спрямований на недопущення продажу українських земель іноземцям, які набули громадянство України, наприклад, за фактом отримання другого громадянства при вступі в шлюб.

При обговоренні та прийнятті закону слід враховувати небезпеку втрати західних територій України, населення яких у переважній більшості має громадянство також Угорщини та Румунії, у разі поставлення їх перед вибором залишення паспорта лише однієї держави.

Довідково: за офіційними даними Угорщини кількість українців, що отримали угорський паспорт, перевищила 100 тис. Румунія не розголошує детальні дані про українців, що стали її громадянами, але експертні оцінки коливаються між 50 і 100 тисячами. Загалом в Україні близько 150 тис. громадян, що називають себе румунами, а румунську мову – своєю першою мовою [6].

Так, вони можуть обрати громадянство не на користь України, а ставши румунами та угорцями, вимагати приєднання своїх територій до держав, громадянами яких вони є.

Щодо ініційованого Президентом України закону № 6175, то експерти висловлюють ряд зауважень, наприклад, про порушення цим законом зобов’язань України за Європейською конвенцією про громадянство. Не передбачено в законі й норми для кримчан, які бажають отримати український паспорт у 16 років. Тож слід було б винести закон № 6175 на публічне обговорення та залучити наукові установи для отримання наукових експертних висновків щодо найефективнішого розв’язання проблеми множинного громадянства.

Ситуації множинного громадянства або безгромадянства аномальні й часто збиткові не лише для окремих індивідів, а й для окремих держав.

Основний спосіб розв’язання проблеми біпатридів та апатридів полягає в укладанні договорів про громадянство між зацікавленими державами. Існують три основні види міжнародних договорів, спрямованих на врегулювання питань множинного громадянства: 1. Які взаємно визнають право громадян на множинне громадянство; 2. Які не визнають можливість множинного громадянства; 3. Які не забороняють множинне громадянство, проте пропонують механізм зменшення його негативних наслідків.

Тож Україні слід враховувати досвід інших держав щодо регулювання множинного громадянства і вирішувати існуючі колізії через двосторонні або багатосторонні угоди між державами.


[1] Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо реалізації права змінити громадянство. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61320.