Конституційне судочинство в Україні: фінішна пряма процесу реформування

С. Закірова, канд. іст. наук, ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Конституційне судочинство в Україні: фінішна пряма процесу реформування

 

Повага до правосуддя та віра в нього на рівні суспільної культури – невід’ємний показник здорової нації. Українське суспільство давно чекає на якісне та незалежне судочинство, позбавлене політичного впливу та тиску. На жаль, сьогодні рівень довіри населення України до судових органів критично низький. Якщо загалом судовій системі України довіряють тільки 8 % громадян, то конституційному судочинству, за відомостями Фонду «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» у грудні 2015 р., цілком довіряють узагалі лише 1 % громадян України. Експерт Центру політико-правових реформ і групи Конституційна реформа Реанімаційного пакета реформ Ю. Кириченко зазначає: «У 2015 р. КСУ прийняв сім рішень, кожне з яких коштувало суспільству 8 млн 432 тис. грн. У 2016 р. Конституційний Суд прийняв вісім рішень, кожне з яких коштувало суспільству вже 9 млн 361 тис. грн. Протягом 20 років функціонування Конституційного Суду владі траплялося блокувати його роботу повністю, втручатися в його діяльність, використовувати його для узурпації влади». На її думку, сучасне конституційне судочинство в Україні вкрай слабке й неефективне.

Проблеми в роботі Конституційного Суду України (КСУ), що у різні періоди діяльності цієї поважної інституції викликали чимало нарікань з боку влади і суспільства, багато у чому пов’язані з недосконалістю законодавства, яким урегульовано його діяльність. Тож зміни в організації роботи Конституційного Суду України є сьогодні надзвичайно актуальними, на них з надією чекають фахівці, політики і громадськість.

Ситуація з реформування Конституційного Суду України вийшла, як вважають експерти, на фінішну пряму 9 лютого 2017 р., коли Верховна Рада 239 голосами «за» в першому читанні підтримала проект закону № 5336-1 «Про Конституційний Суд України». Зазначений законопроект запроваджує зміни до Конституції щодо правосуддя, які набрали чинності ще 30 вересня 2016 р., щодо порядку організації та діяльності КСУ, статусу суддів Конституційного Суду, встановлює норми щодо підстав і порядку звернення до Суду, процедури розгляду ним справ і виконання рішень Суду, а також інституту конституційної скарги – нового додаткового механізму захисту прав і свобод людини. Як зазначив заступник глави Адміністрації Президента та координатор Ради з питань судової реформи О. Філатов, «це ще один крок до реформування Конституційного Суду відповідно до потреб українського суспільства та положень Основного закону».

Законопроект ще на стадії його розробки викликав жваве обговорення представників експертного та наукового середовища. М. Козюбра, завідувач кафедри загальнотеоретичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, підкреслив, що «в цілому законопроект вдався» і що в ньому «вдалося передати специфіку і природу конституційного судочинства». На думку М. Оніщука, ректора Національної школи суддів України, доктора юридичних наук, запропоновані законодавчі зміни мають фундаментальний характер та передбачають запровадження конституційної скарги як додаткового механізму захисту прав і свобод громадян, зміну повноважень Конституційного Суду України, новий порядок формування Конституційного Суду України в частині, яка стосуються добору кандидатів на посаду суддів КСУ і запровадження прозорих конкурсних процедур. «Ми маємо можливість методологічно переглянути саму місію конституційного судочинства, механізми, порядок, процедури його здійснення», – наголосив відомий правознавець.

Неоднозначні оцінки підготовленому документу надали внутрішні інституції парламенту. Так, Комітет з питань правової політики та правосуддя вирішив рекомендувати Верховній Раді України прийняти за основу проект закону № 5336-1 «Про Конституційний Суд України», поданий народними депутатами України С. Алєксєєвим, Н. Агафоновою та ін. Як зазначили в комітеті, законопроект викликає логічні, змістовні, техніко-юридичні зауваження, але вони можуть бути враховані під час його доопрацювання. Зокрема, ідеться про необхідність уніфікувати використання термінів, зокрема, щомісячне довічне грошове утримання і довічне грошове утримання, попередня перевірка звернень і попередній розгляд звернень, наказ і забезпечувальний наказ, припинення провадження і закриття провадження тощо.

Натомість у висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України від 13 січня 2017 р. зазначено: «За результатами розгляду на пленарному засіданні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання». Оцінка Головного управління тексту законопроекту спирається практично на ті ж самі зауваження та міркування щодо його положень, утім, висновок надано протилежний.

Фахівці Центру політико-правових реформ (ЦППР) вважають, що замість експертного обговорення законопроекту «Про Конституційний Суд України» відбулася фактична презентація, агітація про «вітання від Венеційської комісії» та рекламні тези про «найкращий проект, який розроблений провідними конституціоналістами».

Венеціанська комісія на своєму засіданні 9 грудня 2016 р. загалом підтримала проект закону України «Про Конституційний суд України», хоча і висловила ряд рекомендацій і певних зауважень. У рішенні, зокрема, зазначається, що «проект Закону, що імплементує зміни до Конституції, є значним кроком вперед у впровадженні європейських стандартів у конституційній юстиції. Комісія вітає конкурсний добір суддів, складання суддями присяги безпосередньо перед Конституційним судом, встановлення часових меж для добору та призначення суддів, звільнення суддів безпосередньо Конституційним Судом, вилучення норми щодо звільнення судді «за порушення присяги», запровадження інституту конституційної скарги».

Істотною проблемою сучасного конституційного судочинства в Україні є невиконання вердиктів КСУ, на що неодноразово звертали увагу як іноземні, так і українські фахівці. За словами аналітика видання «Закон і бізнес» Л. Семишоцького, «і в парламентських стінах, і в президентських коридорах або “не помічали”, або відверто ігнорували думку Суду, якщо її не можна було підлаштувати під потреби політичного чи економічного сьогодення». Тому автори законопроекту № 5336-1 намагалися виправити таку ситуацію. В останній статті документа встановлено норму про настання відповідальності згідно із законом за невиконання рішень та недодержання висновків Суду. Утім, конкретних пропозицій щодо встановлення санкцій за ігнорування вердиктів КСУ проект не містить. Як вважає Л. Семишоцький, певною мірою виховати повагу до єдиного органу конституційної юрисдикції покликана нова норма, яку пропонується внести до Кодексу про адміністративні правопорушення. Вона передбачає штраф у розмірі від 20 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (340–1700 грн), серед іншого і за «вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до КС».

Серед нововведень законопроекту варто виділити реформовану структуру Конституційного Суду. У складі КСУ діятимуть Велика палата (усі 18 суддів), 2 сенати (по 9 суддів у кожному) та 6 колегій (по 3 судді у кожній). Встановлено, що КСУ є повноважним здійснювати конституційне провадження, якщо в його складі є як мінімум 12 суддів, які отримали повноваження.

У рамках колегій вирішуватимуться питання щодо відкриття конституційного провадження. Постанова про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою, винесена трьома суддями колегії суддів КСУ, є остаточною. Це дасть змогу знизити навантаження на суд і забезпечити надходження на його розгляд обґрунтованих конституційних скарг, які відповідають критеріям прийнятності.

Сенати розглядатимуть питання за індивідуальною конституційною скаргою особи. Сенат суду діятиме як Конституційний Суд України; постанови сенату про відмову у відкритті конституційного провадження у справах за конституційними скаргами є остаточними.

Велика палата буде вирішувати питання щодо конституційності законів України, актів ВРУ, Президента України, КМУ, ВР АРК; офіційного тлумачення Конституції; конституційності законів України (їх окремих положень) за конституційними скаргами фізичних і юридичних осіб у разі відмови сенату від розгляду справи на користь Великої палати; вирішуватиме процесуальні питання, що виникають під час конституційного провадження та інші питання віднесені до компетенції Конституційного Суду.

О. Євсєєв, експерт програми реформування правоохоронної та судової систем «Українського інституту майбутнього» (UIF), схвально оцінив зазначені зміни. На його думку, під час створення документа, судячи зі змісту законопроекту, розробники орієнтувалися не лише на європейську модель конституційної юстиції, а й на англо-саксонські зразки та навіть внутрішній устрій Європейського Суду з прав людини. «Про це свідчить, зокрема, запровадження Великої Палати Конституційного Суду (саме “Великої Палати”, як це має місце в ЄСПЛ, а не “Пленуму”, як, скажімо, у Федеральному Конституційному Суді ФРН або Росії), інституту спеціального радника КСУ, що обиратиметься серед суддів у відставці іноземних органів конституційної юрисдикції або представників міжнародних урядових організацій, конкурсних засад відбору (selection) майбутніх конституційних суддів».

Однак така прихильність до використання запозиченої європейської термінології викликала, навпаки, зауваження з боку Головного науково-експертного управління, фахівці якого вважають, що вона може бути цілком вдало замінена термінами, більш прийнятними для вітчизняної правової системи.

Ще однією з найважливіших новацій законопроекту є конкурсні процедури добору кандидатів на посади суддів КСУ. Як підкреслив один з розробників документа, доктор юридичних наук, заступник члена Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія), С. Головатий, кожен із суб’єктів формування КСУ – Президент, Верховна Рада, з’їзд суддів – створюватиме незалежну конкурсну комісію, яка і відповідатиме за добір кандидатів на посади суддів КСУ. Члени комісій мають бути правниками з визнаним рівнем компетенції. Кожна Конкурсна комісія за результатами аналізу інформації щодо кандидатів та проведення співбесід надаватиме рекомендації суб’єкту призначення. При цьому автори законопроекту встановили загальні для всіх критерії оцінювання кандидатів.

Натомість експерти ЦППР вважають, що якраз можливість кожного із суб’єктів формування КСУ (парламент, Президент, з’їзд суддів) створювати власні конкурсні комісії і відсутність чітко прописаного і врегульованого саме в законі, а не в підзаконних актах, порядку конкурсного відбору кандидатів на посади суддів Конституційного Суду України є недоліком законопроекту.

На думку експертів, парламент не може наділяти конституційні органи додатковими повноваженнями на законодавчому рівні. Натомість у проекті закону № 5336-1 встановлено право для парламенту та глави держави створювати конкурсні комісії, що відбиратимуть кандидатів, які зможуть претендувати на посаду судді КСУ. Хоча сам Суд неодноразово визнавав подібні законодавчі спроби розширення владних повноважень неконституційними. Такі повноваження (створювати додаткові органи) за Конституцією є лише у з’їзду суддів. Аналітик Л. Семишоцький, спираючись на позицію правників та експертів, вказує на те, що функції добору кандидатів у судді КСУ можна було б покласти на Вищу кваліфікаційну комісію суддів. «Адже, з одного боку, ч. 10 ст. 131 Конституції допускає створення таких органів відповідно до Закону, а з другого – ВККС уже є, і, якщо вона здатна провести добір до Верховного Суду, чому б не доручити їй провести конкурс і до КС?» – зазначає він.

Загальне уявлення про змінену структуру Конституційного Суду і конкурсний відбір кандидатів на посаду судді КСУ представлено в інфографіці.

Джерело: http://bukinfo.com.ua/show/news?lid=87828

 

Новий законопроект встановлює перелік вимог до кандидатів, які можуть брати участь у конкурсі на посаду судді Конституційного Суду України. Суддею КСУ може бути громадянин України віком від 40 років, який володіє державною мовою, має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у галузі права не менше 15 років. Важливою вимогою, як вважає один з авторів документа С. Алексєєв, є те, що кандидат має бути правником з визнаним рівнем компетентності та мати високі моральні якості. Хоча останній критерій, на думку експертів, є доволі сумнівним, оскільки не має об’єктивного тлумачення.

Встановлено і певні обмежувальні критерії для кандидатів на посаду судді КСУ. Зокрема, не може бути призначена на посаду особа, яка на день призначення або протягом двох років, що передують цьому дню, була членом або займала посаду в політичній партії. Це положення викликало серйозні застереження з боку українських і європейських фахівців. Так, у рекомендаціях Венеціанської комісії наголошується на необхідності скасування критерію обмеження попередньої політичної діяльності для обрання суддею КСУ.

У висновку Головного науково-експертного управління наголошується, що ця норма законопроекту побудована на частково розширювальному, а частково й зовсім довільному тлумаченні конституційного припису ч. 5 ст. 148 Конституції України – «суддя Конституційного Суду України не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої». Крім того, експерти вважають незрозумілим і оціночним за своєю суттю положення про заборону «виявляти прихильність» до політичних партій чи професійних спілок.

З такою думкою погоджується і аналітик видання «Закон і бізнес» Л. Семишоцький. «На яких підставах конкурсні комісії чи суб’єкт призначення судді КС установлюватимуть факт такої “прихильності”?» – запитує оглядач. На його думку, таку ситуацію можна буде використовувати для дискредитації того чи іншого кандидата тими ж політиками або «громадськими активістами» для розчищення шляху для свого протеже.

Законодавець регламентував і фінансове забезпечення судді КСУ. Посадовий оклад судді КС через поправку під час голосування встановили у розмірі 75 прожиткових мінімумів (замість 75 мінімальних зарплат, як передбачалося у законопроекті). Згідно із документом, судді КС виплачується щомісячні доплати: за вислугу років на посаді – від 20 до 40 % його посадового окладу і за науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук) або доктора наук – відповідно 15 і 20 % посадового окладу. Крім того, судді виплачується компенсація за наймання належним чином обладнаного житла за місцезнаходженням суду; витрати, пов’язані з переїздом, а також використання особистого автотранспорту для службових потреб за рахунок бюджетного фінансування Суду. За розрахунками народного депутата, члена Комітету ВРУ з питань бюджету В. Пинзеника, розмір встановленого у законопроекті грошового забезпечення перевищує 400 тис. грн. «Я не закликаю платити суддям мінімальну зарплату або прожитковий мінімум, але має бути розумне допустиме співвідношення в оплаті праці», – підкреслив народний депутат.

Звернули увагу на закріплення величезної диспропорції між оплатою праці суддів КСУ та інших працівників державного апарату і у висновку Головного науково-експертного управління, наголосивши, що вона не є економічно обґрунтованою та соціально справедливою.

Відповідно до законопроекту, суддя КСУ без згоди суду не може бути затриманий або триматися під вартою або арештом до винесення судом обвинувального вироку, за винятком затримання судді під час або відразу ж після скоєння тяжкого або особливо тяжкого злочину. При цьому подання про надання згоди на затримання, утримання під вартою або арешт судді вносить у КС генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов’язки. Рішення про надання згоди на затримання, утримання під вартою або арешт судді суд приймає на спеціальному пленарному засіданні у формі постанови.

Для запобігання будь-яким можливим махінаціям у цьому питанні експерт ЦППР Ю. Кириченко вважає за потрібне чітко вказати в законі підстави для звільнення судді Конституційного Суду, а саме визначення того, що є істотним дисциплінарним проступком і грубим або систематичним нехтуванням своїми обов’язками суддею Конституційного Суду.

Найбільше схвальних відгуків з нововведень цього законопроекту викликало створення нового засобу юридичного захисту прав особи – конституційної скарги. Встановлено, що подати конституційну скаргу зможе фізична або юридична особа за умови, що остаточне судове рішення в її справі набрало чинності після 1 жовтня 2016 р., і з дня набрання ним законної сили сплинуло не більше трьох місяців, а також було використано всі національні засоби юридичного захисту.

За словами члена Ради з питань судової реформи О. Водяннікова, конституційна скарга – одночасно ордалія і шанс для Конституційного Суду повернути довіру суспільства. Він зазначив: «Конституційна скарга – це унікальний інструмент захисту конституційних прав і свобод, запроваджений реформою. Увесь необхідний інструментарій для цього розроблений згідно з кращими світовими стандартами та закладений у законопроекті про КСУ».

 

Джерело: http://jrc.org.ua/news/article/104

 

Один з авторів законопроекту С. Алєксєєв вважає, що розгляд конституційних скарг КСУ приведе до скорочення потоку скарг громадян України до Європейського суду з прав людини і відповідно знизить рівень виплат компенсацій за його рішеннями з Державного бюджету України.

Позитивно оцінила цю новацію законодавства і наукова спільнота. Так, завідувач кафедри теорії та історії держави і права Ужгородського національного університету, доктор юридичних наук В. Лемак вважає, що «у проекті закладена європейська модель, суть якої полягає в тому, що конституційна скарга забезпечує баланс захисту прав конкретної особи та удосконалення конституційного правопорядку». На його думку, конституційна скарга є одним з найбільш ефективних інструментів захисту прав людини (хоч його і називають субсидіарним), бо дозволяє бачити і вирішувати «системні проблеми» у цьому напрямі.

Натомість і механізм конституційної скарги, на думку експертів, не позбавлений деяких вад. Зокрема, у висновку Головного науково-експертного управління щодо відмови у відкритті конституційного провадження через визнання скарги неприйнятною, якщо зміст і вимоги конституційної скарги є очевидно необґрунтованими або наявне зловживання правом на подання скарги, наголошено: «Не зовсім зрозуміло, яким чином ще на етапі вирішення питання про відкриття конституційного провадження можна встановити факт наявності зловживання правом на подання скарги».

Ю. Кириченко, експерт ЦППР, вважає, що новий законопроект певним чином обмежує конституційні права деяких юридичних осіб. Так, на її думку, Конституція надає права будь-якій особі звертатися з конституційною скаргою, зокрема й юридичним особам публічного права. Натомість ст. 56 цього проекту закону вилучає їх із суб’єктів звернення з конституційною скаргою, зокрема, це стосується органів місцевого самоврядування.

Також експерт підкреслює й інший недолік розробленого інструменту конституційної скарги. «Предметом конституційної скарги відповідно до законопроекту є положення закону (закон повністю), внаслідок застосування яких відбулося порушення гарантованих Конституцією прав людини. Водночас ст. 151-1 не містить таких обмежень, з конституційною скаргою може звернутися юридична або фізична особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон суперечить Конституції України», – зазначає Ю. Кириченко. Таким чином, на думку експерта, необхідно не допустити звуження конституційного регулювання інституту конституційної скарги.

Законопроектом № 5336-1 дещо змінено повноваження Конституційному Суду України. Так, КСУ надаються нові повноваження: надання висновку про відповідність Конституції України питань, які пропонуються винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативо; за конституційною скаргою – вирішення питань про конституційність та/або їх окремих положень, які застосовано судом в остаточному судовому рішенні у справі.

Джерело: http://bukinfo.com.ua/show/news?lid=87828

 

Водночас Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 р. № 1401-VIII та розроблений на його виконання проект Закону № 5336-1 «Про Конституційний Суд України» виключають з повноважень Конституційного Суду України офіційне тлумачення законів Україні. М. Мазур, кандидат юридичних наук, суддя Попаснянського районного суду Луганської області загалом схвально оцінив зазначену новацію документа. Як пояснив суддя, «до внесення цих змін до Конституції України в правовій системі нашої держави мало місце дублювання функцій тлумачення законів, яке здійснювалося як Конституційним Судом України в межах спеціальної процедури, так і судами загальної юрисдикції під час розгляду конкретних справ і при наданні роз’яснень пленумами вищих судових органів. Більше того, після судової реформи 2010 р. правові висновки Верховного Суду України щодо застосування норми права стали обов’язковими. При цьому очевидним є те, що застосувати норму права неможливо без її тлумачення. Звідси виникало питання: якщо суди загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом повинні тлумачити закони під час їх застосування, то навіщо покладати цю ж функцію на Конституційний Суд, тим більше, що останній нерідко просили розтлумачити норми, які взагалі не стосувалися предмета конституційного права».

Таким чином, експерт вважає, що виключення з повноважень КСУ розгляду питань про офіційне тлумачення законів України позбавить його зайвого навантаження, дозволивши зосередитись на вирішенні питань про тлумачення Конституції України, відповідність їй норм міжнародних договорів і національного законодавства, що підсилить його особливу роль саме як Конституційного Суду. Таке «розвантаження», за словами судді, має сенс ще й тому, що конституційні зміни наділяють КСУ повноваженням щодо розгляду конституційних скарг громадян, кількість яких може бути дуже великою.

В експертному середовищі для покращення змісту нового законопроекту обговорюються і конкретні пропозиції. Зокрема, експерт програми реформування правоохоронної та судової систем «Українського інституту майбутнього» (UIF) О. Євсєєв пропонує ст. 92 законопроекту, яка регулює статус юридичних позицій КСУ, доповнити положенням про те, що у разі, якщо КСУ при формулюванні власних правових позицій послався на норму міжнародного права, що має рекомендаційний для України характер, то після цього необхідність слідування вказаному положенню вже не може бути відкинута національним правозастосувачем. На його думку, варто передбачити можливість відмови від підготовки остаточного рішення для судді-доповідача, якщо його точку зору не підтримав суд.

Центр політико-правових реформ вважає за необхідне під час підготовки до прийняття парламентом законопроекту у другому читанні звернути увагу на максимальну регламентацію в тексті закону, а не в актах КС процедури розгляду в КСУ конституційних подань, звернень і скарг та встановлення чітких термінів їх розгляду. Рекомендації ЦППР стосуються і зменшення ролі Голови Конституційного Суду в розподілі справ і визначенні дати розгляду справи; збільшенні гарантії прозорості та відкритості діяльності КСУ.

Таким чином, активне обговорення тексту і логіки законопроекту № 5336-1 «Про Конституційний Суд України» в науковому й експертному середовищі підкреслює актуальність і важливість запропонованих змін у конституційному судочинстві. Натомість, на думку експертів, законопроект залишає суперечливе враження: з одного боку, зроблена спроба створити гнучку і об’ємну модель конституційного судочинства, зорієнтовану на світовий досвід і адекватну сучасним правовим реаліям, а з іншого – документ у певних моментах характеризується непослідовністю і фрагментарністю. Відтак дуже важливим завданням для авторів законопроекту на сьогодні має стати «робота над помилками». Оскільки, як зазначають фахівці, якщо закон буде прийнятий без змістовних поправок щодо відповідності нормам і приписам Основного закону України, то рано чи пізно постане питання правомочності складу КСУ, який може бути сформований з порушенням норм Конституції. Причому вирішувати такий спір будуть саме судді, конституційність призначення яких на посади і ставиться під сумнів.

Однак попри небезпідставну критику законопроекту, експерти одностайні у тому, що зазначений документ вкрай необхідний і надзвичайно важливий для України. Тож ґрунтовне і фахове суспільне обговорення законопроекту має стати підставами для його покращення. Законодавцям необхідно ретельно доопрацювати його під час підготовки до другого читання, врахувати всі пропозиції та рекомендації міжнародних і українських експертів, з метою виправлення виявлених зауважень внести зміни і правки, які дадуть змогу зробити законопроект «Про Конституційний Суд України» реально працюючим і ефективним Законом України (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60542; http://dif.org.ua; http://ua.racurs.ua; http://jrc.org.ua; http://www.venice.coe.int; http://zib.com.ua; http://comments.ua; http://uifuture.org).