Статус старости в ОТГ отримав законодавче закріпленняВ. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ

Верховна Рада України законодавчо закріпила статус старост сіл, селищ

 

9 лютого 2017 р. Верховна Рада України прийняла в другому читанні та в цілому проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища)». За це рішення проголосував 271 народний депутат. Відповідний законопроект зареєстровано за № 4742.

Законопроект більш чітко визначає статус старости шляхом визначення просторових меж його діяльності, кола повноважень, підстав та порядку дострокового припинення повноважень, гарантій діяльності тощо. Як зазначив віце-прем’єр-міністр – міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Г. Зубко, законопроекти щодо набуття повноважень старостами, щодо добровільного об’єднання, а також щодо служби в органах місцевого самоврядування є на сьогодні першочерговими для того, щоб підсилити спроможність місцевого самоврядування.

Законопроект, зокрема, передбачає закріплення принципу, згідно з яким посада старости запроваджується в селах, селищах, які увійшли до складу об’єднаної територіальної громади (крім сіл, селищ, які визначені адміністративним центром об’єднаної громади).

З метою визначення просторових меж діяльності старости пропонується ввести в чинне законодавство України поняття «старостинський округ», межі якого визначаються сільською, селищною, міською радою об’єднаної громади з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою. Межі старостинського округу збігаються з межами території юрисдикції рад тих громад, які об’єдналися (рис. 1). 

Рис. 1. Старостинські округи в об’єднаній громаді
Джерело:http://bukinfo.com.ua/show/news?lid=884260

 

Так, внесено зміни в Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 24, ст. 170; 2008 р., № 27–28, ст. 253; 2015 р., № 13, ст. 91). Статтю 1 доповнено абзацом двадцять четвертим такого змісту: «старостинський округ – частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою».

З прийняттям законопроекту № 4742в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування. Староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Відповідні зміни запропоновані і щодо Закону України «Про місцеві вибори», які передбачають, що єдиний одномандатний виборчий округ для виборів старости становить територія відповідного села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу. У такій редакції викладено ч. 10 ст. 17 відповідного Закону.

У Законі України «Про місцеві вибори» (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., № 37–38, ст. 366) законопроектом№ 4742 внесено, що вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія одного або кількох населених пунктів (сіл, селищ), визначених сільською, селищною, міською радою об’єднаної територіальної громади з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою (далі – старостинський округ) (ч. 6 ст. 2).

Відповідно до цього абзац шостий ч. 1 ст. 3 Закону України «Про місцеві вибори» викладено в такій редакції: «Право голосу на виборах старости мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до ст. 70 Конституції України, належать до відповідної об’єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади та проживають на території відповідного села, селища (сіл, селищ) в межах відповідного старостинського округу».

Міська територіальна виборча комісія здійснює повноваження, передбачені пунктами 1–11 цієї частини, щодо виборів старости (абзац тринадцятий ч. 6 ст. 25).

Документом запроваджено повсюдність інституту старост у межах об’єднаної територіальної громади, що є важливою гарантією захисту прав та інтересів жителів всіх сіл та селищ, що перебувають на її території. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 24, ст. 170; 2008 р., № 27–28, ст. 253; 2015 р., № 13, ст. 91) законопроектом№ 4742 прописано, що повноваження старости починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.

Строк повноважень старости, обраного на чергових виборах, становить п’ять років, крім випадків дострокового припинення його повноважень з підстав і в порядку, визначених цим законом.

Законопроектом № 4742врегульовано питання статусу старости як посадової особи місцевого самоврядування. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою.Крім того, староста не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.

Законодавчо визначено періодичність та порядок звітування старости про свою роботу. Зокрема, законопроект№ 4742 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнює статтею 541 такого змісту: «При здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідного села, селища, відповідальним – перед сільською, селищною, міською радою.

Староста не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед жителями відповідного села, селища на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста інформує раду про свою роботу».

Поширено на старосту гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені законом про статус депутатів місцевих рад. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» з прийняттямзаконопроекту№ 4742 закріплено, що на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», якщо інше не встановлено законом (ст. 54).

Законопроект № 4742закріплює повноваження старости, які прописані в ст. 541. Зокрема, староста:

1) представляє інтереси жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;

2) бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій;

3) має право на гарантований виступ на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища;

4) сприяє жителям відповідного села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;

5) бере участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням;

6) бере участь у підготовці проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу;

7) вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного старостинського округу виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб;

8) бере участь у підготовці проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу;

9) бере участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу;

10) бере участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища та інформує сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради про його результати;

11) отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення наданих йому повноважень;

12) сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному селі, селищі;

13) здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами.

У контексті законодавчих ініціатив щодо закріплення повноважень старости, аргументовано зауважив перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В. Негода. Він пояснив, що староста має бути в кожному селі, селищі об’єднаної громади, або ж один староста надаватиме послуги жителям декількох сіл. Це рішення має приймати рада об’єднаної громади, а не визначати центральна влада, бо на місцях видніше, як ефективніше організувати надання послуг на своїй території. Таким чином, своїм рішенням місцева рада, виходячи з власних організаційних, фінансових та матеріальних можливостей, визначатиме кількість старост та відповідні території, на яких вони будуть реалізовувати свої права та виконувати обов’язки (рис. 2).

Рис. 2. Основні повноваження і функції старости
Джерело:http://bukinfo.com.ua/show/news?lid=884260

 

«Надаючи повноваження, ми не повинні зарегульовувати процес виконання цього повноваження. Місцева влада взяла на себе обов’язок надавати певні послуги населенню, то ж має нести відповідальність за їхню якість. Тому, вважаємо, що організація роботи старост має бути виключно у компетенції місцевої ради», – підкреслив В. Негода.

Встановлено підстави та порядку дострокового припинення повноважень старости. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено статтею 791 такого змісту:

«Стаття 791. Дострокове припинення повноважень старости

1. Повноваження старости припиняються достроково у разі:

1) його звернення з особистою заявою до сільської, селищної, міської ради про складення ним повноважень старости;

2) припинення громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;

3) набуття громадянства іншої держави;

4) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього;

5) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

6) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим;

7) його смерті;

8) відкликання з посади за народною ініціативою.

2. Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дострокове припинення повноважень старости рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу ради.

3. Староста може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», з особливостями, передбаченими частинами четвертою і п’ятою цієї статті, не раніше як через рік з моменту набуття ним повноважень.

4. Рішення про внесення пропозицій щодо відкликання старости за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше:

1) 10 осіб для відкликання старости села;

2) 15 осіб для відкликання старости селища.

5. На підтримку пропозиції про відкликання старости має бути зібрано кількість підписів, що перевищує кількість голосів, поданих за нього на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний старостою.

6. Рішення про дострокове припинення повноважень старости у зв’язку з його відкликанням за народною ініціативою приймається за поданням територіальної виборчої комісії відповідною сільською, селищною, міською радою більшістю голосів від її загального складу.

7. Повноваження старости припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади:

1) з підстав, зазначених у пунктах 1, 2, 3 частини першої цієї статті, – з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт;

2) з підстав, зазначених у пунктах 4, 5, 6 частини першої цієї статті, – з дня, наступного за днем одержання радою або її виконавчим комітетом копії відповідного рішення суду без прийняття рішення відповідної ради;

3) з підстави, зазначеної у пункті 7 частини першої цієї статті, – з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть;

4) з підстави, зазначеної у пункті 8 частини першої цієї статті, – з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах;

5) у випадку, передбаченому частиною другою цієї статті, – з дня прийняття відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень старости».

Відповідно до цих законодавчих ініціатив, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено ч. 3 у такій редакції:                    «3. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання:

1) утворення старостинських округів;

2) затвердження Положення про старосту;

3) прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень старости у випадках, передбачених цим Законом».

Законопроект № 4742поширює на старост положення Закону України «Про запобігання корупції» в частині звільнення від проведення спеціальної перевірки.

Правові аспекти вищезазначених законодавчих ініціатив внесено до таких законів України: «Про місцеве самоврядування в Україні»; «Про місцеві вибори»; «Про добровільне об’єднання територіальних громад; «Про запобігання корупції»; «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Незважаючи на прийняття парламентомпроекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища)» перед законодавцями постало вирішення ряду питань, окреслених у висновках Головного науково-експертне управління (ГНЕУ), Головного юридичного управління (ГЮУ) Апарату ВРУ.

Зокрема, Головне науково-експертне управління звертає увагу, що положення ч. 1 ст. 133, ч. 1 і 3 ст. 140, ст. 141, ч. 1 ст. 143 Конституції України свідчать, що в Україні, як і в більшості держав світу, система місцевого самоврядування (первинним суб’єктом якого є територіальна громада) будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою (а не навпаки).Відповідно до ч. 2 ст. 141 Конституції України територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.Водночас статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Таким чином, за висновком ГНЕУ, система територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування в Україні, зокрема тих, що обираються безпосередньо населенням, визначена на конституційномурівні і перебуває в нерозривному зв’язку із встановленою у ч. 1 ст. 133 цілісною системою адміністративно-територіальних одиниць (до якої належать АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села), а таких її елементів, як «старости», «старостинські округи» в Конституції України не передбачено.

ГНЕУ зауважує, що вчинних положеннях Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», без належного конституційного підґрунтя, з певного часу встановлена дещо інша система органів та посадових осіб місцевого самоврядування, яку пропонується уточнити положеннями даного законопроекту і віднести до цієї системи такі елементи як «старостинський округ» (ст. 1);«староста села»; «староста селища» (ст. 79-1, п. 4).

Однак з огляду на викладене ГНЕУ констатує, що концепція стосовно утворення «старостинських округів» (ст. 1) без одночасної ліквідації (реорганізації) існуючих адміністративно-територіальних одиниць, обрання жителями сіл, селищ відповідних старост замість сільських, селищних голів містить ознаки невідповідності цитованим вище положенням розділів ІХ і ХІ Конституції України.

Поділяє зауваження ГНЕУ до цього законопроекту (висновок від 1 липня 2016 р.), які не були враховані при підготовці його до другого читання, ГЮУ. Так, ГЮУ ще раз наголошує, що в ряду положень законопроекту не враховано конституційні засади організації місцевого самоврядування в Україні. ГЮУ у своїх зауваженнях доповнює висновок, звертаючи увагу на те, що відповідно до законопроекту староста, так само як і сільський, селищний, міський голова, поєднує одночасно представницький мандат з посадою у виконавчих органах місцевого самоврядування, отриманою ним внаслідок прямих виборів.

Так, відповідно до частини другої ст. 141 (підпункт 2 п. 1 розділу І законопроекту) староста може обиратися жителями кількох сіл, селищ. Тим самим, законопроектом передбачається можливість поширення повноважень старости на частину об’єднаної територіальної громади, яка складається більш ніж з одного населеного пункту.Таким чином, на погляд ГЮУ,                      по-перше, створюється штучний з огляду на Конституцію України суб’єкт, який надає особі не передбачений Конституцією України представницький мандат (пункт 1 ч. 1 першої ст. 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції законопроекту), а по-друге, нівелюється завдання, яке ставилося законодавцем при запровадженні такої посадової особи як староста – наближення виконавчих органів місцевого самоврядування до жителів населених пунктів, які не є адміністративними центрами об’єднаних територіальних громад.До того ж, згідно з проектом, староста, так само як і сільський, селищний, міський голова, поєднує одночасно представницький мандат з посадою у виконавчих органах місцевого самоврядування, отриманою ним внаслідок прямих виборів.Потенційно це може спричиняти конфлікт між зазначеними посадовими особами місцевого самоврядування, а також між старостами і відповідними радами. На це вказує також і та обставина, що на відміну від інших виконавчих органів місцевих рад, які є підконтрольними і підзвітними відповідним радам (частина друга ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), відповідно до ч. 2 нової ст. 541 цього Закону (в редакції законопроекту) староста «при здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідного села, селища, відповідальним – перед сільською, селищною, міською радою».

Звертає увагу також необхідність у подальшому законодавчого врегулювання питання дострокового припинення повноважень старости. Зокрема, п. 3 ч. 1 нової ст. 791 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції законопроекту) до підставдострокового припинення повноважень старости віднесено також набуття ним громадянства іншої держави. Проте ГЮУ зауважує, що зазначене не узгоджується з ч. 2 ст. 38 Конституції України, згідно з якою громадяни України користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.Таким чином, у разі набуття старостою громадянства іншої держави його повноваження можуть бути припинені лише після припинення його громадянства України згідно з п. 2 цієї ж частини.

Таким чином, прийнятим Законом законодавчо закріплено статус старости як нової посадової особи місцевого самоврядування, врегульовано механізм  наділення повноважень для представлення інтересів жителів старостинського округу в радах об’єднаних територіальних громад, щоб соціальні, культурні та інші потреби мешканців були задоволені, щоб проблеми місцевого значення розв’язувалися швидко, відкрито, зрозуміло.

Староста має як визначені державою повноваження (прописані в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про добровільне об’єднання територіальних громад», так і надані радою об’єднаної громади (визначені у статуті об’єднаної громади та в затвердженому місцевою радою положенні про старосту).

Водночас проведений аналіз експертних оцінок показує, що залишається питання законодавчого узгодження з Конституцією України таких її елементів, як «старости», «старостинські округи», поширення повноважень старости на частину об’єднаної територіальної громади, яка складається більш ніж з одного населеного пункту та ін. (Матеріал підготовлено за інформацією таких джерел: Мінрегіон України (http://www.minregion.gov.ua/), Верховна Рада України (http://rada.gov.ua/); Урядовий портал (http://www.kmu.gov.ua/).

 

Пальчук В. Верховна Рада України законодавчо закріпила статус старост сіл, селищ[Електронний ресурс] /  В. Пальчук // Україна: події, факти, коментарі. – 2017. – № 5. – С. 43–53. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2017/ukr5.pdf. – Назва з екрану.