М. Дем’яненко, мол. наук. співроб. ФПУ НБУВ

Вибори в ОТГ: успіх децентралізації та партійна боротьба

 

Останній місяць цього року ознаменувався хоча і не досить розкрученою у ЗМІ, проте вагомою, з політичної точки зору, подією. А саме, 11 та 18 грудня, пройшли місцеві вибори в об'єднаних територіальних громадах. Проведення цих виборів є черговим кроком у процесі реалізації реформи децентралізації влади та підсумковим етапом об’єднання територіальних громад, а також набуття повноважень новими органами самоврядування. Перший етап місцевих виборів відбувся 11 грудня, де обиралися депутати сільських, селищних і міських рад та відповідних сільських, селищних і міських голів у 41 об'єднаній територіальній громаді в 13 областях, а вже 18 грудня вибори пройшли ще в 143 об'єднаних територіальних громадах.

Така виборча активність свідчить про певний успіх адміністративної реформи. Хоча раніше вона дещо гальмувалася. То вибори затягувалися з боку центральних органів влади через проблеми з виділенням коштів на їх проведення, то на місцях не могли домовитися як, кому, і з ким об’єднуватися. Останньою перешкодою стала ЦВК, яка довго узгоджувала окремі процедурні моменти. Проте, незважаючи на всі негаразди, вибори все ж відбулися, а ті громади, які встигли об’єднатися та провести вибори до кінця 2016 р., можуть сподіватися на отримання права міжбюджетних зв’язків напряму з Державного бюджету вже у 2017 році.

Тобто, вони матимуть право на дотації чи субвенції з головного фінансового кошторису країни. Для тих ОТГ, які не встигли провести вибори до органів місцевого самоврядування в цьому році, це стане можливо лише через рік, тобто вже у 2018 році.

Саме в 2018 році уряд планує завершити децентралізацію, яка покликана вирішити існуючі проблеми у регіональних і місцевих органах влади, повноваження яких часто дублювалися, а також покласти край фінансовій диспропорції в бюджетах різних рівнів, за якої значна частина податків відходила з нижніх рівнів бюджету на верхні, а дотації з центральних та державного бюджетів розподілялись по низхідній на розсуд тих, хто розподіляв. Тоді, як в ОТГ дотації спрямовуватимуться не через бюджет областей, а безпосередньо з державного. Також громади отримають і більше зборів від податків, зокрема податку на землю, на доходи фізичних осіб, на використання природних ресурсів тощо. Як приклад, у Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ наводять таку статистику: якщо у першому півріччі 2015 року громади самі заробляли 0,424 млрд грн і ще
0,4 млрд грн отримували у вигляді дотацій, то за той самий період 2016 року збори і дотації становили 1,3 та 1,8 млрд відповідно. Тобто, як бачимо, обсяг фінансових ресурсів зростає в рази. При цьому громади отримають і більше обов’язків (будівництво та ремонт доріг, тощо). За таких умов контроль над керівництвом громад реалізовуватиметься, зокрема, і через вибори, які й відбулися 11 та 18 грудня (http://glavcom.ua/publications/mizh-decentralizacijeyu-i-revolyucijeyu-poglyad-z-glibinki-387668.html).

Успіх реформи із децентралізації залежить від того, як швидко здійсниться процес об’єднання громад. На даний момент цей процес триває не так швидко, як хотілося б урядовцям. Так, до кінця цього року в Україні з'явиться лише 25 % від усієї запланованої кількості об'єднаних громад. «До кінця року в Україні буде 368 об'єднаних громад: 205 сільських, 113 селищних та 50 міських. Це 25 % від запланованої кількості ОТГ. Завершити децентралізацію планують у 2018 році», – наголосив віце-прем’єр-міністр – міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України Г. Зубко (http://www.slovoidilo.ua/2016/12/14/kolonka/
aleksandr‑radchuk/polityka/rozberutsya-na-miscyax-chym-zdyvuvaly-vybory-do-obyednanyx-hromad).

Тобто, реформа із децентралізації може показати відчутні результати вже наступного року. За оптимістичними планами уряду, в 2017 році має відбутися своєрідний «бум» із появи об'єднаних територіальних громад. І вибори в об’єднаних громадах будуть відбуватися  з рекордною для України періодичністю. Разом з цим, окремі експерти не вбачають позитиву в такому пришвидшенні подій. Адже це впливатиме на якість проведення процесу об’єднання й може закласти певні приховані конфлікти всередині громад ще на початку їх фактичного утворення. Такі тенденції вже спостерігаються в окремих ОТГ. Так, згідно з аналізом, проведеним експертами реанімаційного пакету реформ, з 184 ОТГ лише 100 повністю відповідають критеріям об’єднання, зафіксованим у законі «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Однак, в уряді налаштовані оптимістично й зауважують на тому, що тягнути з процесом об’єднання громад не варто. Адже створення ОТГ має започаткувати зміну парадигми в самому управлінні державою. «У 2015 р. було ухвалено рішення про бюджетну децентралізацію, яке дало не лише збільшення місцевих бюджетів, але й можливість об’єднаним територіальним громадам формувати «бюджети розвитку» на довгострокову перспективу. Сьогодні вибори до ОТГ – це ключова річ, яка дає можливість безпосередньо управляти не лише громадою, а й послугами, покращувати якість життя українців на місцях… Це не просто чергові вибори, а взагалі зміна системи управління. Це перехід від централізованої радянської системи до субсидіарності влади, до можливостей впливу громад на владу та їхнього самостійного розвитку», – зазначив Г. Зубко (http://decentralization.
gov.ua/news/item/id/3868).

Думку Г. Зубка щодо унікальності виборів в об’єднанні територіальні громади поділяє також експерт Комітету виборців України Д. Рибачук. «Вибори 11 і 18 грудня – це третя знакова подія, пов’язана з об’єднаними громадами за останні кілька років. Ми отримали дозвіл від ЦВК на спостереження за виборами і станом на сьогодні можемо констатувати, що процес підготовки і проходження виборів йде дуже успішно», – зазначив експерт.

Разом з цим зауважимо, що через низку перешкод, зокрема і відсутність фінансових ресурсів не можливо провести вибори у всіх громадах до кінця 2016 р. Згідно із законами України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об’єднання територіальних громад», перші вибори депутатів та голів ОТГ призначає ЦВК за наявності необхідного фінансування. Необхідні для виборів витрати мають здійснюватися за рахунок коштів місцевих бюджетів, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України. І хоча мова йде про відносно прийнятні суми (за розрахунками ЦВК, призначені вибори до ОТГ коштували 30 мільйонів гривень), навіть ці кошти виділяються не без проблем, а подекуди на місцях їх просто не вистачає, що впливає на матеріально-технічне забезпечення дільниць.

Ще один аспект місцевих виборів (окрім реформи із децентралізації), який наразі дуже актуальний – політичний. А саме як вони відбувалися, які політичні сили приймали участь, які політичні технології були застосовані, і головне, які електоральні вподобання переважають у суспільстві, чи є довіра до чинної влади, та хто може претендувати на успіх у разі ймовірних дострокових парламентських виборів. Перед усім зауважимо, що вибори депутатів міськрад міських об'єднаних громад ОТГ проходять за пропорційною системою. Тобто, політичні партії мають право подавати по одному кандидату в округах. Виборець може підтримати лише одного з усіх кандидатів у бюлетені, при чому його голос буде вважатися відданим як за самого кандидата, так автоматично й за партію, яка його висунула. При цьому розподіл мандатів буде здійснюватися лише між кандидатами від партій, списки яких подолали 5 %-й бар’єр. Тоді як вибори голів у міських ОТГ пройшли за мажоритарною системою відносної більшості (перемагає кандидат, що отримав більшість голосів). Вибори депутатів сільських і селищних рад проходили за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних округах, а сільських і селищних голів – за такою ж системою в єдиному окрузі (перемогу отримував той, хто набрав найбільше голосів виборців).

І хоча, більшість спостерігачів та експертів не зафіксували значних порушень на цих виборах, окремі негативні моменти все ж були. Один з таких моментів – це непрозоре висування кандидатів, де мали місце такі невід'ємні атрибути української політики як «кумівство» та «договірняки». Адже багато виборців на місцях були впевнені, що реальної альтернативи у них немає, і перемогу в будь-якому випадку отримає той кандидат, якому її пророкують. Звична для українців позиція –  «від мене нічого не залежить», продовжила працювати як політична технологія. Окремі аналітики вважають, що це одна з причин низької явки. Навіть була ситуація, коли після перших ранкових звітів спостерігачів ряд ЗМІ (переважно проросійських) намагалися запевнити, що нібито, народ ігнорує ці вибори. З натяком, що не вірить в децентралізацію. Однак кінцеві звіти це твердження спростували. І хоча в окремих регіонах явка дійсно стала вкрай низькою (зокрема, на Львівщині), але в переважній більшості областей вона перевалила за 40 %, що є цілком прийнятною цифрою, особливо для місцевих виборів. Для прикладу, на місцевих виборах восени минулого року показники були приблизно такі ж.

В громадянській мережі ОПОРА, яка офіційно проводить кампанію спостереження за першими місцевими виборами в об’єднаних громадах, також звернули увагу на окремих моментах цього процесу.

По-перше, в ОПОРІ зауважили, що агітаційна активність місцевих організацій політичних партій та кандидатів на перших місцевих виборах не була високою. Втім, конкурентність виборчого процесу спостерігалася вищою у міських об’єднаних територіальних громадах і доволі слабкою на рівні сіл та селищ. Це можна пояснити небажанням занадто витрачатися в період кризи та відсутністю креативних ідей. Але головною причиною є той факт, що виборці в переважній більшості добре знають місцевих кандидатів, особливо тих, що володіють фінансовими та іншими ресурсами. Саме на таких кандидатів робили ставку політичні партії, намагаючись залучити їх до своїх лав. Але, подібні тенденції навряд чи можна назвати позитивними, так як вони не сприяють оновленню місцевих еліт.

По-друге, представники організації відзначили, що на перших місцевих виборах в об’єднаних територіальних громадах не вдалося повністю запобігти зловживанням адміністративними ресурсами та використанню окремими кандидатами місцевих програм розвитку у своїх виборчих інтересах. Також, посадові особи органів влади залучалися в окремих громадах до агітації на користь конкретних кандидатів, що у низці випадків мало ознаки зловживання адміністративним ресурсом.

Крім того, громадянська мережа ОПОРА звертає увагу на нестабільну організацію виборчого процесу в окремих громадах. Було зафіксовано, що значна частина виборчих комісій, насамперед ДВК, мали незадовільне матеріально-технічне забезпечення та здійснювали повноваження у неналежних приміщеннях.

Спостереження ОПОРИ за першими місцевими виборами в об’єднаних територіальних громадах 11 грудня 2016 року виявило низку порушень виборчого законодавства, однак вони не мали системного характеру. Переважна більшість була пов’язана з незадовільним рівнем компетентності членів виборчих комісій, недоліками у організації виборів та їх матеріально-технічному забезпеченні, низькою поінформованістю про законодавчі обмеження та процедури (https://www.oporaua.org/novyny/43880-18-hrudnia-den-holosuvannia-na-pershykh-mistsevykh-vyborakh-v-obiednanykh-terytorialnykh-hromadakh-22-rehioniv-ukrainy).

Окремі спостерігачі заявляли, що на виборах, які проходили далеко від великих міст, вирували справжні передвиборні пристрасті та використовувалися класичні виборчі технології. Кандидати вдавалися до нескінченних позовів до суду з будь-якого приводу. Судді в межах виборчого процесу виносили рішення швидко. Але проблема в тім, що центральна влада, давши регіонам децентралізацію, ще не встигла дати їм реформу судів. Крім того, ніхто «не скасовував» шантаж виборців та їхніх сімей, які залежні від місцевих підприємств, підкуп «гречкою» і таке інше (http://glavcom.ua/publications/mizh-decentralizacijeyu-i-revolyucijeyu-poglyad-z-glibinki-387668.html).

Загалом же більшість спостерігачів визнають, що порушення на виборах не були системними та нічим не відрізнялися від подібних їм під час інших виборів: застосування адмінресурсу, підвезення виборців, агітація в день виборів, а найпоширенішим порушенням, була видача бюлетеня без паспорта та недопущення спостерігачів на дільницю. Однак, ці порушення не мали визначального впливу на процес. Також не фіксувалося спроб вплинути на волевиявлення з центральних органів влади. «Каруселі», масові вкидання бюлетенів, «Ттітушки» на дільницях, тощо залишилися в минулому. В цілому на цих місцевих виборах спостерігачі ОПОРИ разом з поліцією склали 22 акти про порушення та написали 5 скарг. (http://24tv.ua/vibori_gromad_2016_yak_partiyi_byutsya_za_peremogu
_n762156)

А от заяви окремих політичних сил про значні порушення можна розцінити як гарну нагоду черговий раз заявити про себе та як підтвердження їхньої зацікавленості в результатах місцевих виборів.

До речі, результати виборів 11 та 18 грудня, навряд чи можна назвати сенсаційними. Так, окрім 6 парламентських партій, (які стали лідерами електоральних уподобань) участь у виборчому процесі взяли ще близько 20 політичних сил.

При цьому, основна конкуренція була саме серед «важковаговиків» української політики. «Батьківщина» та «БПП «Солідарність» відразу заявили про свою першість. 

Так, у «БПП «Солідарність» заявили, що їхні кандидати здобули «впевнену перемогу» на місцевих виборах 11 грудня. «За попередніми підрахунками результатів виборів у новостворених об’єднаних громадах, які відбулися 11 грудня 2016 р., тотальна більшість серед обраних голів ОТГ – це кандидати, яких підтримувала партія. Загалом 24 кандидати від БПП перемагають на посадах голів ОТГ, або 58,5 відсотків від загальної кількості обраних голів. Партія «БПП «Солідарність» не висувала своїх кандидатів у 17 відсотках округів. Особливо важливо для нас те, що у східних та південних областях – зокрема, Миколаївській та Харківській – перемогли кандидати від БПП, це відповідно 5 та 1 голова ОТГ.

На виборах депутатів у ради ОТГ 277 кандидатів, яких підтримала Партія «БПП «Солідарність», стають депутатами новообраних місцевих рад. Кандидати від БПП йшли на вибори із простими тезами: «Конкретні справи – конкретні результати», а також «Стань господарем у своїй громаді». І такий результат є свідченням підтримки політики децентралізації, ініційованої Президентом П. Порошенком», – заявили у партії. (https://www.facebook.com/BlokPetraPoroshenka/posts/
1309025492507715).

У той же час партія «Батькіщина» наполягає, що саме вона перемогла на виборах в об'єднані громади 11 грудня. Про це лідер «Батьківщини» Ю. Тимошенко заявила на одній зі своїх прес-конференцій. «850 депутатів – це всі мандати, які розподілялися в 41 об'єднаній громаді. З них половина – 412 депутатів з 850 перемогли самовисуванням, а 50% – це 410 депутатів, яких висунули на конференціях. І ось тут я б хотіла сказати саме про цю партійну частину. Із 410 депутатів, які отримали мандати і висувалися від партій –128 кандидатів виграли ці мандати від партії «Батьківщина». Це означає, що 32% депутатів, які йшли від партій – перемогли кандидати «Батьківщини». На другому місці з відставанням майже втричі – 49 депутатів отримав БПП. Те, що зараз розповсюджується якась некоректна інформація – це обман», – заявила Ю. Тимошенко (http://zakarpattya.net.ua/News/164436-Bilshist-kandydativ-obranykh-na-mistsevykh-vyborakh-pidtrymuvalysia-partiieiu-vlady).

За результатами виборів у новостворених об’єднаних громадах, які відбулися 18 грудня 2016 року, більшість серед обраних голів ОТГ – це кандидати, висунуті територіальними організаціями партії «БПП «Солідарність» та кандидати, яких підтримувала партія «БПП «Солідарність». Хоча, у «Батьківщині» спроби приписувати самовисуванців у прихильники БПП вважають фальсифікацією та маніпуляцією. Та наголошують, що у чинному законодавстві немає поняття «підтримуваний партією кандидат». Існує або член партії, який балотується на мажоритарному окрузі, або кандидат, якого висуває партія у своєму партійному списку. А заяви БПП щодо «перемоги» на виборах до рад об’єднаних громад є звичайною маніпуляцією, оскільки на виборах до ОТГ більшість обраних депутатів були самовисуванцями, які не представляють жодну політичну партію.

Партія «Батьківщина» отримала першість на виборах депутатів 142 територіальних об'єднаних громад та голів громад, які балотувалися від партій. Про це свідчать результати, які лідер партії «Батьківщина» Ю. Тимошенко оголосила журналістам. «Серед тих, хто висувався від партій, «Батьківщина», зайняла абсолютне перше місце із результатом 33,1% голосів. За підсумками виборів голів територіальних громад партія також посідає 1 місце – обрано 10 висуванців», – повідомила вона.

Політик також зазначила, що президентське оточення зараз активно працює з переможцями виборів в територіальних об'єднаних громадах, які балотувалися як самовисуванці, аби «покращити результат партії влади і під шаленим тиском зганяє їх в БПП». Такі маніпуляції влади з цифрами та кандидатами, які не були висуванцями від Блоку Петра Порошенка, Ю. Тимошенко вважає «обманом». Лідер «Батьківщини» подякувала людям, які брали участь в виборах за довіру та підтримку та запевнила їх, що «партія стоятиме поруч з ними і буде боротися за їх інтереси  так, як це було завжди» (http://ba.org.ua/batkivshhina-posidaye-1-misce-za-rezultatami-viboriv-goliv-ta-deputativ-otg-visunutix-vid-partij-yuliya-timoshenko/).

На думку політолога О. Радчука, саме пропорційна складова поки що не стала тим «коником», який допоміг кандидатам від «Батьківщини» здобути більше місць за рахунок пропорційної системи. Разом з цим, він зауважує, що провладний бренд поступово втрачає підтримку серед виборців, натомість більшої популярності набувають опозиційні парламентські та позапарламентські сили. Хоча саме пропрезидентська фракція в парламенті та спільна команда коаліції в уряді доклали більше зусиль до реалізації процесу децентралізації, ніж опозиційні сили. За даними дослідження КВУ, за 2 роки в парламенті було ухвалено 12 законів щодо децентралізації, при чому найменш активно за них голосували фракції РПЛ, «Батьківщини» та «Опозиційного блоку». Менше, ніж БПП та «Народний фронт», за законопроекти щодо децентралізації голосували й нардепи від «Самопомочі». Представники опозиційних сил часто пояснювали свою незгоду з таким запровадженням процесу децентралізації примусовим характером законів, які буквально змушують громади до швидкого об’єднання, не даючи їм альтернатив (http://www.slovoidilo.ua/2016/12/14/kolonka/aleksandr‑radchuk/
polityka/rozberutsya-na-miscyax-chym-zdyvuvaly-vybory-do-obyednanyx-hromad).

Голова Комітету виборців України О. Кошель, коментуючи результати виборів в ОТГ, які відбулися 18 грудня, також відмічає електоральну перевагу «Батьківщини». На його думку, перевага «Батьківщини» багато в чому пов'язана не тільки з протестною риторикою, а й з розгалуженою системою партійних організацій на місцях. «Результат виборів в ОТГ чітко показав ефективність партійної роботи різних політичних сил. Зрозуміло, що формування коаліцій відбуватиметься по-різному. Однак партійна складова в ОТГ після цих виборів – привід для кожної політичної сили задуматися над розвитком широкої мережі по всій країні», – сказав О. Кошель.

За даними моніторингу КВУ, суто за критеріями оцінки партійних висуванців «Батьківщина» отримала 33,5% місць на виборах в ОТГ і перше місце за кількістю голів. Прес-служба КВУ відзначає, що вибори в ОТГ мали і несподівані результати. Зокрема, партія «Наш край» отримала понад 7% місць, що свідчить про її політичні перспективи(http://ukr.lb.ua/news/2016/12/19/353894_kvu_vibori_otg_
mali_nespodivani.html).

Взагалі, крім БПП та «Батьківщини», непогані результати на цих виборах до ОТГ показали «Наш край», «Радикальна партія Олега Ляшка», «Самопоміч», УКРОП, ВО «Свобода» та «Опозиційний блок».

Таким чином, можемо констатувати, що процес децентралізації успішно триває. Підтвердженням тому є проведення виборів в ОТГ, оскільки навіть ті політичні сили, які постійно критикують реформу та не активно підтримують її на законодавчому рівні все ж приймають участь у місцевих виборах і при цьому мають непогані результати. Звичайно ж, відкритим залишається питання співвідношення зацікавленості у вирішенні проблем громад та партійної приналежності обраних осіб. Разом з цим, дещо турбує представленість на цих виборах свіжих, нескомпрометованих політичних сил, а також невисока явка виборців, що навряд чи сприятиме появі нових облич в органах місцевого самоврядування. Хоча є й інший бік медалі: тепер мешканці місцевих громад, які самі собі обрали владу з більш широкими повноваженнями та збільшеним фінансуванням, знатимуть у кого запитати за ремонт доріг, шкіл та інші проблемні питання. 

 

Дем’яненко М. Вибори в ОТГ: успіх децентралізації та партійна боротьба [Електронний ресурс] /   М. Демяненко // Україна: події, факти, коментарі. – 2016. – № 24. – С. 19–27. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2016/ukr24.pdf. – Назва з екрану.