О. Кривецький, голов. ред. НЮБ НБУВ

Закон «Про лобізм» – удар по корупції в Україні

 

Верховна Рада зареєструвала законопроект № 5144 «Про лобізм» (у співавторстві семи депутатів і одного правозахисника), головною метою якого є законодавче врегулювання лобізму та забезпечення над ним державного й громадського контролю. Документ кваліфікує діяльність лобістів як легальний демократичний шлях взаємодії влади і суспільства, створює законодавчі бар’єри для зловживань і корупції, захищає органи державної влади від незаконних дій, а також сприяє підвищенню професіоналізму і відповідальності посадовців під час розробки та реалізації державної політики. Крім того, він встановлює обмеження з лобіювання інтересів держав-агресорів, зовнішньої та внутрішньої політики держави, мови, релігії, дій Президента України, судової гілки влади і силових структур; створює ефективні механізми контролю за лобістами та їх стосунками з органами державної влади й органами місцевого самоврядування; унеможливлює відмивання коштів через надання фіктивних послуг лобізму. За словами авторів законопроекту, легалізація лобізму допоможе виявити інтереси, що стоять за будь-яким проектом закону або рішенням, визначити, хто його лобіює і хто стоїть за лобістами, виявити міру залежності чи незалежності представників влади, а також надасть громадянам більше інформації про їхню діяльність.

Проте питання щодо формування правового механізму лобістської діяльності, її правового забезпечення для вітчизняної наукової спільноти та законотворчості не є новими. Більш того, саме з привнесенням елемента правового регулювання в цю сферу правова наука й почала займатися вивченням лобіювання. Особливо потужним каталізатором цього процесу стала підготовка в окремих країнах, зокрема Східної Європи, спеціальних правових актів, які були покликані врегулювати таку діяльність. На жаль, слід констатувати, що у вітчизняних реаліях фактор досягнення формальних показників прогресивності національного законодавства та його відповідності західним стандартам часто-густо переважає всі інші необхідні передумови правового регулювання – об’єктивні особливості суспільних відносин, загальносоціальні потреби та інтереси громадян.

Як відомо, раніше вже були спроби законодавчого регулювання лобістської діяльності в органах державної влади, і до Верховної Ради вносилися проекти законів: «Про лобіювання в Україні», «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України», «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України». Однак жодну з ініціатив не було підтримано. Сьогодні ідея ухвалення спеціального закону про лобіювання знову обговорюється. Інститут професійного лобіювання та адвокасі, а також деякі народні депутати запропонували проект закону «Про лобіювання», серед задекларованих завдань якого забезпечення реалізації конституційного права громадян брати участь в керуванні державними справами, зокрема, шляхом визначення правових основ лобіювання, а також мінімізація проявів корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності в процесі прийняття органами державної влади, їх посадовими і службовими особами нормативно-правових актів.

М. Бризицький, помічник судді Львівського апеляційного адміністративного суду, аспірант кафедри теорії і філософії права ЛНУ ім. І.Франка, зазначає: «Готуючи черговий проект, спрямований на регуляцію лобістської діяльності, законодавці намагаються скопіювати модель, існуючу в окремих західних країнах. Водночас, автори таких ініціатив не завжди розуміють, як зможуть ці механізми працювати за наших реалій, особливо враховуючи безпрецедентне поширення в Україні корупційних зв’язків, які виявляються не лише більш “дешевими”, але й більш ефективними, ніж складний процес лобіювання».

Політологи також вважають, що спроба законодавчого реформування цієї сфери приречена на провал, адже запропонована концепція законодавчого регулювання лобістської діяльності містить серйозні невідповідності між задекларованими завданнями та правовими засобами їх досягнення, а більшість цих завдань перебуває за межами обраного предмета правового регулювання, вони є популістськими й часто взагалі нездійсненними за умов високого рівня корупції.

А на думку політолога О. Радчука, «закон про лобізм навряд чи вирішить усі проблеми з практикою здійснення незаконного впливу на ухвалення  будь-яких рішень. Якщо бізнес і професійні компанії-лобісти можуть бути зацікавлені в подібних нововведеннях, то наразі політичні гравці чинитимуть істотний опір. Адже йдеться, передусім, про відкритість і можливі неприємні наслідки для репутації конкретної зацікавленої особи або групи впливу». Прийняття такого закону, зауважує фахівець, матиме однозначно негативний ефект з точки зору як даремного використання ресурсів та державно-владного впливу, так і створення додаткових бар’єрів на шляху розвитку галузі лобіювання загалом, а також сприятиме зростанню рівня правового нігілізму в суспільстві.

Голова правління центру протидії корупції В. Шабунін вважає: «Цей закон не зможе боротися з корупцією, тому що обмежуватиме тих людей, які лобіюють прозоро, чисто. А ті, хто лобіюють за гроші, підкуповуючи народних депутатів, так це і робитимуть надалі, тому що порушують не закон про лобіювання, а лише наявну в Кримінальному кодексі статтю. Це насправді не реформа, а звичайна спроба видати піар-акцію за реформу. Закон про лобіювання не діятиме без дієвої судової системи».

Одним з найсуттєвіших недоліків законопроекту є те, що до об’єктів лобіювання не належать нормативно-правові акти Президента України. Але ж Президент є суб’єктом законодавчої ініціативи, а отже, його акти, у тому числі й законопроекти, теж мають бути об’єктами лобіювання. Іншим недоопрацюванням законопроекту є обмеження в реєстрації суб’єктів лобіювання. Наприклад, бути включеними до реєстру лобістів мають можливість фізичні особи, які мешкають в Україні не менше п’яти років, але при цьому не зареєстровані на тимчасово-окупованій території або в зоні АТО. Також не можуть бути внесеними у реєстр лобістів й юридичні особи, які зареєстровані в Криму або в зоні АТО, та будь-хто з часткових власників цієї юрособи, зареєстрований на цих територіях. Таким чином, законодавець позбавляє можливості представляти свої законні інтереси кримчан і донеччан. Це є прямим обмеженням за територіальною ознакою, і отже, така норма не може бути наявною в українському законодавстві. Також поза увагою законодавців залишилися й громадські організації, асоціації та профспілки, які нині і створюються з метою представлення інтересів своїх членів.

Юрист, партнер адвокатського об’єднання Arzinger, Л. Синичкіна наголошує: «Закон не має бути обмежувальним, інакше знижується вірогідність виходу лобістів з тіні. Законодавець повинен дати визначення поняттю “лобізм”, наділити його юридичною природою та закласти спеціальні мотиваційні механізми, аби людям стало вигідно називати себе лобістами, згідно із законом. Звичайно, недостатньо лише ухвалити хороший закон, важливо, щоб він неодмінно виконувався, бо вже маємо приклад з антикорупційними законами, що їх правоохоронні органи просто ігнорують. Із законом про лобізм є такий же ризик. Якщо у реальності не з’явиться кримінальних справ і фінансових санкцій до порушників, закон буде мертвонародженим – його ніхто не стане виконувати!»

Об’єктом маніпуляції також є прописана норма про обов’язкову фіксацію будь-яких зустрічей і переговорів між лобістом та представником влади. Проблема тут не лише у фіксації, а й також і в обов’язковій публікації цих матеріалів у реєстрі. Ця норма порушить принципи комерційної конфіденційності підприємств, а також створить ґрунт для маніпуляцій. Одним з негативних моментів підготовленого законопроекту є й занадто низький розмір мита за внесення суб’єкта лобіювання у відповідний реєстр – всього одна мінімальна зарплата, що призведе до появи натовпу людей, які отримають відповідні «ліцензії», хоча на практиці і не вестимуть лобістської діяльності.

За словами науковців, законопроект є занадто «сирим» для прийняття, бо не відповідає європейському досвіду і європейській практиці. Він призведе лише до ще більшого хаосу у сфері лобіювання, а зовсім не до стандартизації лобізму. Законодавче закріплення лобістської діяльності має бути чинником, що значною мірою визначає ефективність взаємодії між діловим співтовариством і органами державної влади. Але сам факт прийняття одного тільки законодавчого акта ще не в змозі у корені змінити ситуацію.

Як зазначає М. Ставнійчук, науковець, член Венеціанської комісії, «навряд чи сьогодні в Україні є повне розуміння необхідності впровадження лобізму як складовій частині політично-демократичного процесу. Наразі є необхідність серйозно розробити систему законодавства, яка б інституцілізовала лобізм в Україні, надала б йому абсолютно цивілізованих рамок, аби дійсно з користю для суспільства та економіки використати цей демократичний інститут, що вже давно функціонує у тих же європейських країнах. У нас лобізм вже існує, але немов у кривому дзеркалі. Корупційна складова, на жаль, є присутньою в ньому у вигляді характерної діяльності тих або інших груп, які не завжди враховують екологічні, соціальні, економічні чинники».

Тож чи зможе черговий законопроект про лобізм дійсно викоренити корупцію в рядах вищих ешелонів влади, якщо виведе лобістський ринок з підпілля? Адже в самому українському суспільстві вже саме поняття лобізму сприймається як певна корупційна діяльність! Проте без регулювання цього ринку послуг хоч якось вивести його з «тіні» буде й надалі дуже важко, а поки цього не буде зроблено, лобізм тісно переплітатиметься з корупцією. За задумом авторів законопроекту, законодавче закріплення лобізму допоможе як у боротьбі з корупцією, так і в наповненні бюджету, адже компанії, що просуватимуть чиїсь інтереси, обов’язково мають платити податки, а профільні правоохоронні органи завжди зможуть чітко перевірити, чим саме займається той або інший лобіст. Щоправда, як змінити ставлення до подібних послуг у суспільстві, автори законів не пояснюють. Та й сам закон навряд чи змінить суть стосунків у політичному істеблішменті. Без кроків з демонополізації економіки та інших істотних змін, таких, як зняття депутатської недоторканності, реальне засудження корупціонерів тощо, встановити нові «правила гри» на ринку професійного політичного лобізму навряд чи вдасться. Треба також зазначити, що в порівнянні з хабарництвом лобіювання є вищою, можна навіть сказати «витонченою», формою впливу на прийняття офіційних правових актів. До того ж у більшості випадків лобіювання є більш витратним і менш ефективним. Як наслідок, за умови перевищення в суспільстві «припустимого» рівня корупції, лобіювання стає ресурсно невигідним, а отже, незатребуваним інструментом, що використовуватиметься лише поодинокими ентузіастами.

Циклічність повернення наукової думки до питання юридичної формалізації лобіювання, а також спірний досвід функціонування Закону України «Про очищення влади» підтверджують необхідність надзвичайно обережного та виваженого розпорядження таким ресурсом, як лобізм, оскільки помилка може унеможливити розвиток інституту лобіювання в Україні (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: http://regert.net; http://civic.kmu.gov.ua; http://www.epravda.com.ua/; http://ukrainepravo.com/; https://www.slovoidilo.ua; http://grukraine.com.ua/).