О. Бусол, д-р юрид. наук,  ст. наук. співроб., ст. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Державне фінансування політичних партій в Україні – за європейським зразком

 

Державне фінансування у європейських державах починає активно застосовуватись із середини 50-х років і одержує особливо широке поширення в останні два десятиліття. Впровадження державного фінансування політичних партій у країнах Європи було обумовлено перш за все необхідністю обмеження впливу приватних осіб (небезпека лобіювання інтересів тієї чи іншої групи капіталу) та іноземних організацій (що неприпустимо з огляду на національну безпеку країни) на партійну діяльність.

Державне пряме фінансування політичних партій у Європі здійснюється на таких умовах і принципах дії. Так, у Греції партія фінансується, якщо вона:                 1) брала участь  в останніх  виборах й отримала 3 % голосів; 2) має список кандидатів не менше ніж у 2/3 виборчих округів; 3) отримала не менше 5–6 % голосів, залежно від статуту коаліції. Загальна ставка: у 1990 р. – 0.001 % державного бюджету; 900 млн драхм (6 млн дол. США), 10 % з яких розподіляються  порівну, інші – пропорційно до кількості дійсних голосів, що отримані на останніх парламентських виборах. У випадку коаліції – сума розподіляється за угодою між партіями.

В Італії фінансування виділяється згідно з відсотковим співвідношенням місць, отриманих партіями, за які віддано більше 4 % дійсних голосів або які мали не менше одного кандидата від одномандатного виборчого округу при мінімумі в 3 % на національному рівні. Частина дотацій  розподіляється порівну між усіма партіями в парламенті. Виділяються спеціальні кошти для парламентських партійних фракцій. Партії, що надають список кандидатів більш ніж у 2/3 виборчих  округів й набрали не менш ніж 300 000 голосів або 2 % від загальної кількості голосів. Загальна ставка: 30 млрд лір (приблизно 26 млн дол. США) 20 % загальної суми,  поділеної порівну. Інші – розподіляються згідно з   кількістю  отриманих голосів. Крім того, виділяють кошти на управлінські видатки, що розподілені  таким же чином (дорівнюють 72,7 млн дол. США на рік).

У Швеції підтримка партії відбувається, якщо партія набрала не менше 2,5 % голосів на двох останніх виборах, головне обґрунтування – партія отримала більш ніж 4 % голосів. Додаткове обґрунтування – на основі кількості місць у парламенті від кожної партії. Загальна ставка становить усього = 132.2 SEK(=24 млн дол. США).

У Польщі підтримка партій, що потрапили в парламент, здійснюється пропорційно до кількості здобутих нею депутатських місць у парламенті. Величина дотації вираховується відповідно до формули: Dp = W/560 * М, де Dp – розмір дотації; W – сума витрат на політичну кампанію політичної партії; М – кількість здобутих партією місць у Сеймі та Сенаті; 560 – кількість депутатів обох палат.

У Бельгії пряме фінансування полягає у державній підтримці політичних партій залежно від кількості отриманих голосів. Може реалізовуватися щорічно в розмірі 50 млн бельгійських франків + 50 бельгійських франків за кожен відданий голос.

У Данії пряме фінансування полягає у державній підтримці всім партіям; обсяг коштів залежить від кількості голосів. З 1998 р. за кожен голос почало надаватись 20,5 датських крон (2,75 євро); ця сума щорічно зростає приблизно на 2 %.

У Чехії відшкодування здійснюється тільки за участь у виборах до палати депутатів, для політичних суб’єктів, які набрали не менше як 1,5 % з максимально можливої кількості голосів. Сума відшкодування становить 100 чеських крон за1 голос.

У Словаччині існує тільки відшкодування витрат, пов’язаних з виборами. До участі у виборах реєструються політичні партії та рухи, які вносять політичну заставу в обсязі 0,5 млн слов. крон (за умови отримання 2 % голосів виборців застава повертається). Партіям, які наберуть 3 % голосів з бюджету, виплачується винагорода в сумі 1 % середньомісячної заробітної плати (172 слов. крони) за кожен отриманий голос.

У Болгарії, Австрії, Угорщині державне фінансування отримують партії, які представлені в парламенті. Розмір фінансової допомоги надається  залежно від отриманих партією на виборах голосів. Партії, не представлені в парламенті, не мають державного фінансування, при цьому всі партії зобов’язані представити дані про свої фінанси.

У Норвегії, Фінляндії, Португалії пряме фінансування полягає у диференційованому фінансуванні, відповідно до нього найкращі умови фінансування у партій-переможців. Рівень фінансових надходжень, що їх отримують партії, пропорційно відповідає рівню їхньої підтримки серед виборців. Такі ж самі умови державного фінансування політичних партій.

У Нідерландах пряме державне фінансування не запроваджене. При непрямому державному фінансуванні в цій державі внески приватних осіб не оподатковуються: якщо вони становлять від 1 до 10 % валового річного прибутку. Корпоративні внески, що перевищують 500 гульденів і до 6 % від загального обсягу прибутку, підлягають вирахуванню з податку.

Проте, як показує європейська практика, навіть у найбільш розвинутій системі регулювання фінансування виборчих кампаній, як правило, у кандидатів та політичних партій завжди знаходяться можливості залучення додаткових фінансових ресурсів, на використання яких не поширюються встановлені заборони та обмеження. Особливо великі такі можливості у політичних партій. Практично в усіх країнах у різні часи мали місце прояви корупції у виборчому процесі у формі отримування політичними партіями й кандидатами значної матеріальної та фінансової підтримки в обмін на обіцянку здійснювати політичне сприяння цим організаціям та особам у майбутньому.

В Україні однією з найвагоміших причин недовіри громадян до партій, за даними соціологів коливається від 68,3 % (квітень 2014 р.) до 72 % (грудень 2015 р.), є тіньове фінансування. На виправлення цієї ситуації 8 жовтня 2015 р. Верховна Рада України ухвалила Закон 731-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції», спрямований на запобігання і протидію політичній корупції. Цей Закон, на думку його ініціаторів, створює достатні передумови для проведення реформи з прозорості фінансів політичних партій, кінцева мета якої – це встановлення довіри виборців до партій.

Закон встановлює державне фінансування політичних партій з 1 липня 2016 р. Цим нормативно-правовим актом внесено зміни до таких законодавчих актів України:

Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема, доповнення глави 15-А статтею 212-21,  якою встановлено адміністративну відповідальність  за порушення порядку подання фінансового звіту про надходження й використання коштів виборчого фонду, звіту партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

Кримінального кодексу України, де закріплено зміни, які стосуються питань порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського або місцевого референдуму (ст. 159-1). У Примітці цього нормативно-правового акта встановлено, що великим розміром у цій статті визнається розмір суми грошових коштів, вартість майна, пільг, послуг, позик, переваг, нематеріальних активів, будь-яких інших вигод нематеріального чи негрошового характеру, що у два чи більше разів перевищує встановлений законом максимальний розмір внеску на підтримку політичної партії чи максимальний розмір фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення передвиборної агітації або агітації з референдуму;

Закону України «Про політичні партії в Україні», стаття 8 доповнена положеннями, які регламентують «8-1) порядок здійснення внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами політичної партії, її місцевих організацій, а також порядок утворення (призначення на посаду та звільнення з посади), повноваження і термін повноважень органів чи посадових осіб, відповідальних за здійснення такого контролю (аудиту); 8-2) порядок залучення аудиторської фірми для проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання політичної партії, її місцевих організацій»; Згідно зі ст. 14 надання матеріальної та фінансової підтримки політичним партіям здійснюється у формі: 1) внесків на підтримку партій; 2) державного фінансування статутної діяльності політичних партій у порядку, встановленому цим та іншими законами України.

За Законом, внеском на підтримку політичної партії є грошові кошти чи інше майно, переваги, пільги, послуги, позики (кредити), нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального або негрошового характеру, у тому числі членські внески членів політичної партії, спонсорство третіми особами заходів чи іншої діяльності на підтримку політичної партії, товари, роботи, послуги, надані або отримані безоплатно чи на пільгових умовах (за ціною, нижчою за ринкову вартість ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку), отримані політичною партією, її зареєстрованою в установленому порядку місцевою організацією, пов’язаною особою політичної партії чи її місцевої організації, висунутим політичною партією чи її місцевою організацією кандидатом на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах) або надані політичній партії, зареєстрованій в установленому порядку місцевій організації політичної партії, пов’язаній особі політичної партії чи її місцевої організації, висунутому політичною партією чи її місцевою організацією кандидату на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах).

Стаття 15 Закону встановлює обмеження у здійсненні внесків на підтримку політичних партій. Принципово важливим є доповнення законодавчого акта новим розділом IV-1 «Державне фінансування політичних партій».

Отже, майже через рік після прийняття зазначеного Закону, 20 вересня 2016 р. у Києві відбувся форум «Прозорі фінанси партій: шляхи імплементації закону». Протягом заходу лідери та члени політичних партій, представники Національного агентства з питань протидії корупції, лідери громадських організацій дискутували про шляхи впровадження реформи з прозорості партійних фінансів. Форум провела антикорупційна громадська організація Тransparency International Україна за підтримки Представництва Фонду Фрідріха Науманна в Україні та Міжнародного фонду «Відродження». Дискусія відбулася між політичними партіями, членами Національного агентства з питань запобігання корупції, громадськими організаціями з метою консолідації зусиль щодо прискорення виконання норм Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». За результатами обговорення заплановано формування дорожньої карти імплементації цього Закону, відповідальність за реалізацію якої візьмуть на себе лідери політичних партій, представлених у парламенті, Національне агентство з питань запобігання корупції, громадські організації.

Як зазначив М. Колєсников, за останні 15 років це вже друга спроба запровадження державного фінансування партій та прозорості їхніх фінансів. У перший раз партії здебільшого проігнорували закон, а гроші так жодного разу не були виділені з державного бюджету. Цього разу більшість партій подали свої звіти і у найближчий час отримують перший транш у розмірі 25 % від запланованої суми. Також несправедливою є норма про те, що поточно, до наступних виборів, фінансуватимуться тільки парламентські партії, при загальній нормі у 2 % голосів виборців для отримання фінансування. Тому повноцінно закон запрацює тільки після наступних виборів до Верховної Ради України.

Керівник напряму «Прозорі публічні фінанси» в ТІ Україна А. Волошина висловила думку, що політики часто готові поступатися власними політичними інтересами заради того, щоб догодити олігархам, які їх фінансують. При цьому вони часто вдаються до корупційних схем. Саме тому і виникла необхідність у прийнятті закону щодо запобігання і протидії політичній корупції.

Виконавчий директор Міжнародного фонду «Відродження» Є. Бистрицький зауважує, що на сьогодні партіям потрібні кошти на розбудову власної структури, відкриття офісів, їх ремонт, агітацію та пропаганду. Партії утримують сайти, телеканали. Їм потрібні кошти на блогерів, якщо треба «роздути» якусь тему в Інтернеті. Високі функціонери, які сидять у парламенті, фінансують з партійних коштів свої маєтки в Конча-Заспі, на Київському морі або ж в інших країнах. Є експерти, які виступають на телеканалах і агітують за ту чи іншу партію, яка дає їм кошти. Як проконтролювати всі статки партії? На його думку, прийняття закону про прозорі публічні фінанси політиків – це лише перший крок до розв’язання проблеми.

Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Н. Корчак повідомила, що низка партій скоро отримають від держави перші транші, про витрату яких вони в подальшому мають відзвітуватися. «Опозиційний блок» зробив заяву в медіа про відмову від державного фінансування своєї діяльності, а партія «Батьківщина» поки не надала інформації про те, чи бажає отримувати державні кошти. Н. Корчак припускає, що якщо політична партія не хоче брати державні кошти, можливо, саме її потрібно найбільш ретельно контролювати.

Представник «Опозиційного блоку» О. Вілкул наголосив, що партія не вважає за доцільне брати кошти в «злиденної держави, де через недофінансування закриваються школи». І що відсутність офіційної заяви до НАЗК про відмову від коштів його політичної сили – це технічне питання.

Народний депутат VII та VIII скликань В. Чумак наполягає на тому, щоб заборонити політичну рекламу на телебаченні: «Партії або мають можливість доступу до телевізійних ефірів за тіньові кошти або не мають такої можливості. Вихід – заборонити політичну рекламу на телебаченні. Адже саме за рахунок тіньових коштів партії підтримують свою конкурентоздатність». Одночасно В. Чумак  прогнозує, що таке рішення викличе величезний опір рекламного ринку.

Експерт Інституту політичної освіти О. Солонтай вважає, що один закон про прозоре фінансування політичних партій не є запорукою викорінення політичної корупції. Потрібне доопрацювання закону про вибори у Верховну Раду України, зміни до закону про політичні партії та прийняття закону про медіапрозорість й інші закони.

У цьому контексті зауважимо, що серед найбільш поширених видів непрямого державного фінансування у європейських державах є надання безкоштовного ефірного часу.

У країнах Європи склалося п’ять підходів до розподілу безкоштовного ефірного часу: 1) рівність між партіями незалежно від їхнього розміру і результатів попередніх виборів; 2) розподіл часу на основі кількості кандидатів, висунутих кожною партією на поточних виборах; 3) розподіл, в основному, за результатами попередніх виборів; 4) розподіл на основі сполучення різних принципів. Наприклад, у Нідерландах розподіл здійснюється на основі компромісу між принципом рівності і принципом пріоритетності великих партій, що визначається кількістю місць, що обираються на даних виборах. До проведення виборів Комісаріат із засобів масової інформації може надати додатковий час політичним чи партіям групам, що представили список кандидатів; 5) розподіл часу, що погоджується спеціальним комітетом (представники радіо- і телевізійних компаній). Так,  у Великій Британії комітет формується з представників органів по телебаченню і радіомовленню та представників політичних партій. Комітет намагається погодити питання розподілу ефірного часу на справедливій основі. Для цього була вироблена схема, що складається з декількох елементів. По-перше, дві основні партії одержують рівну кількість часу. Кількість часу, виділеного третій партії (ліберальним демократам), визначається додатково за результатами попередніх виборів у місцеві органи влади і на основі опитування суспільної думки. Крім того, відповідно до цієї схеми, третій партії надається така кількість часу, що, з одного боку, менше ніж час, наданий основним партіям, і з іншого – більше за частку, що вона одержала за результатами своєї попередньої чи поточної політичної діяльності. Така схема відбиває той факт, що органи, які курирують телебачення і радіомовлення, мають право винести заключне рішення у відношенні того, що вони вважають розумним розподілом ефірного часу, якщо між політичними партіями не досягнуто якої-небудь угоди. Утім, це рішення може бути оскаржено будь-якою партією в суді. У цьому випадку суддя має вирішувати, що є «справедливим».

Тож актуальною є пропозиція Регіонального філіалу НІСД у м. Харкові  вдосконалити законодавство щодо присутності політичних партій та блоків у медіа-просторі під час виборчих кампаній,  спираючись на британський досвід у підході до визначення обсягів такої присутності суб’єктів електорального процесу на радіо та телебаченні та шведський підхід до розв’язання проблеми відсутності незалежної політичної преси. Останній постає у вигляді тимчасового субсидування державою залежних від партій політичних видань задля демократичного висвітлювання ними, у першу чергу, електоральних подій.

Політолог В. Цибулько також вважає, що крім фінансування, важливо також поставити однакові умови доступу політичних сил до медіа-ресурсів. При цьому зазначає, що система державного фінансування партій має і одну небезпеку: ті політичні сили, які отримуватимуть кошти після виборів, перебуватимуть у вигідніших, ніж новостворювані партії умовах. Тому потрібно, крім фінансування партій, обумовити також фінансування нових політичних проектів. Тобто для позапарламентських партій теж має бути певна система фінансування, аби забрати оцю схему нерівності.

С. Таран, політолог, директор Міжнародного інституту демократій, упевнений, що треба рухатися до європейських стандартів функціонування партійних структур. Не можна виключати впровадження американської системи фінансування, коли партії фінансує великий бізнес, але робить це відкрито. Якщо партія фінансується з бюджету, то політики, які потрапляють до парламенту, нікому, крім своїх виборців, нічого не винні. Якщо ж партія фінансується олігархом, то він розглядає її як бізнес-проект, з якого він намагається вибити якнайбільше коштів. Потрібно здешевити політичний процес, заборонити телевізійну політичну  рекламу та політичну рекламу на              біг-бордах. Слід також серйозно обмежити суму коштів, які політики можуть витрачати на виборах.

На думку О. Гараня, історика-міжнародника, політолога, такий законопроект, безперечно, має багато позитивів, однак він самостійно не може унеможливити вплив олігархів на політику. Для цього в Україні також мають бути відкриті партійні списки, має бути прийнятий закон про розкриття кінцевого власника медіа, нерухомості тощо.

В. Фесенко, кандидат філософських наук, доцент політології, зазначає, що технічно, процедурно впровадити систему державного фінансування партій дуже просто, потрібна лише політична воля. Однак є кілька потенційних проблем. По-перше, це нестача коштів. З іншого боку, сума фінансування партій не може бути зовсім символічною, бо тоді нічого не зміниться. Залежність партій від зовнішнього фінансування ліквідувати повністю, очевидно, не вдасться. Але зменшити її, забрати в лідерів потребу бігати по олігархах і шукати грошей, система державного фінансування партій може.

Експерти небезпідставно наголошують, що в умовах економічної та соціальної кризи, тотального обмеження грошей у суспільстві така ініціатива буде сприйматися критично. Однак для того, щоб державне фінансування партій зменшувало їх залежність від олігархів та інших впливів, потрібне формування прозорої фінансової системи. У нас же тіньова економіка, яка призводить до тіньового політичного фінансування. Якщо буде прозоре фінансування партій, ретельний контроль за коштами, які витрачають партії, а також гнучка система оподаткування в державі, партії зможуть існувати за кошти, які виділятиме їм держава (За матеріалами: http://fnst.org/content/prozori-finansi-partiy-shlyahi-implementaciyi-zakonu;http://vgolos.com.ua/; http://antikor.com.ua/articles/59246-derhavne_finansuvannja_partij_pljusi_ta_riziki; http://old.niss.gov.ua/monitor/juni08/9.htm).