Держбюджет-2017: ризики для місцевого самоврядування в частині виконання делегованих повноважень

В. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ, канд. наук із соц. комунікацій

 

 

Держбюджет-2017: ризики для місцевого самоврядування в частині виконання делегованих повноважень

 

Проведення реформи фінансової децентралізації та забезпечення самодостатності місцевих бюджетів потребує прийняття парламентом України ряду законодавчих ініціатив. Серед них вагоме значення має закладення в Державному бюджеті України на 2017 рік механізмів фінансової підтримки об’єднаних територіальних громад, зокрема у сфері медицини та освіти, інфраструктури. Як відомо, Верховна Рада України прийняла в першому читанні проект Державного бюджету на 2017 рік (реєстраційний № 5000). Відповідне рішення підтримали 230 народних депутатів.

Під час розгляду питання міжбюджетних відносин за участі представників місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій найбільше занепокоєння, як і в попередні роки, викликало недостатнє забезпечення фінансовими ресурсами виконання делегованих державою повноважень на місцевий рівень у зв’язку із запропонованими новими підходами до визначення окремих субвенцій, що, у свою чергу, зумовить відволікання власних ресурсів місцевого самоврядування.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18–19 жовтня 2016 р. (протокол № 72) звернув увагу, що законопроект Державного бюджету на 2017 рік підготовлено з урахуванням запропонованих урядом змін до чинного законодавства, зокрема законопроектів: про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок деяких податків (№ 5044 від 26.08.2016 р.); про внесення змін до Податкового кодексу України (реєстр. № 5132 від 15.09.2016 р.); про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 5131 від 15.09.2016 р.); про внесення змін до деяких законодавчих актів України (реєстр. № 5130 від 15.09.2016 р.); про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення стягнення в дохід держави необґрунтованих активів (№ 5142 від 20.09.2016 р.).

Тобто для дотримання збалансованості показників державного і місцевих бюджетів на 2017 р. необхідно прийняти відповідні законопроекти до затвердження проекту Державного бюджету на 2017 рік, забезпечуючи при цьому взаємоузгодження їх положень. Головне науково-експертне управління також зазначає, що неприйняття таких законопроектів або прийняття їх в іншій редакції, ніж та, на якій були здійснені розрахунки проекту Державного бюджету, призведе до його розбалансування, та вважає, що законопроект за реєстраційним № 5000 може розглядатися тільки після прийняття Верховною Радою рішення щодо законопроектів, на яких ґрунтуються розрахунки проекту Державного бюджету на 2017 рік.

Цієї позиції дотримується і Рахункова палата, яка вважає, що в разі неприйняття цих законопроектів або прийняття в іншій редакції створюються додаткові ризики ненадходження доходів у прогнозованих на рік обсягах.

Примітним залишається також той факт, що зауваження та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету в цій частині збігаються з позицією органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій. Зокрема, у висновку комітету зазначається, що відносини між державним та місцевими бюджетами на 2017 р. у законопроекті побудовані з урахуванням запропонованих урядом змін до бюджетного законодавства (законопроект за реєстр. № 5131), насамперед, у частині нової ідеології щодо здійснення видатків на освіту та охорону здоров’я, а відтак визначення обсягів освітньої та медичної субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, та за умови передачі на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів ряду визначених законодавством пільг.

Враховуючи, що процес об’єднання територіальних громад триває, призначаються та проводяться нові вибори, кількість бюджетів об’єднаних територіальних громад, для яких мають встановлюватися взаємовідносини з державним бюджетом, зростатиме. У зв’язку із цим, комітет звертає увагу, що з огляду на вимоги п. 3 ч. 3 ст. 67 Бюджетного кодексу, згідно з яким встановлюються взаємовідносини Державного бюджету з бюджетами об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, у додатку № 6 до законопроекту встановлюються трансферти (базову і реверсну дотації, медичну та освітню субвенції) тільки для 172 об’єднаних територіальних громад, або на 13 одиниць більше, ніж у поточному році, що пояснюється їх створенням у 2016 р.

Так, загальний обсяг трансфертів з Державного бюджету місцевим бюджетам на 2017 р. становить 224,4 млрд грн, у тому числі загального фонду – 220,9 млрд грн, спеціального фонду – 3,6 млрд грн.

Із загального фонду Державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам:

– дотації в сумі 22,9 млрд грн, що у 3,3 раза більше, ніж визначено на 2016 р., з них:

– базову дотацію в обсязі 5,8 млрд грн, що майже на 1 млрд грн більше, ніж у 2016 р. (надається для вирівнювання місцевих бюджетів за доходами в розмірі 80 % суми, необхідної для досягнення відповідним місцевим бюджетом рівня 90 % від середнього рівня податкоспроможності (обсягу доходів на одного мешканця).Таку дотацію отримають 18 обласних бюджетів, 53 бюджети міст обласного значення, 376 районних бюджетів та 137 бюджетів об’єднаних територіальних громад.

При цьому в складі базової дотації визначається резерв коштів для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади в обсязі, затвердженому для таких бюджетів на 2015 р. – 96,1 млн грн;

– стабілізаційну дотацію в обсязі 2 млрд грн (надається для покриття можливих фактичних диспропорцій при запровадженні нової моделі взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами);

– додаткову дотацію на фінансування переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я в обсязі 14,9 млрд грн (встановлюється для обласних і районних бюджетів).

Однак, за висновками комітету, така дотація не передбачається бюджетам об’єднаних територіальних громад та бюджетам міст обласного значення, хоча на такі бюджети, як зауважує Асоціація міст України, покладається основне додаткове навантаження для утримання переданих навчальних та медичних закладів.

Тому, Асоціації міст України пропонує здійснити перерозподіл такої дотації, пропорційно до видатків бюджетів об’єднаних територіальних громад та міст обласного значення на оплату комунальних послуг та енергоносіїв у 2016 р.;

– іншідодаткові дотації на:

– забезпечення утримання соціальної інфраструктури міста Славутича – 10 млн грн (на рівні 2016 р.);

– компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб’єктам космічної діяльності – 135,2 млн грн (на 52,8 млн грн або на 64,1 % більше, ніж у 2016 р.);

– субвенції в сумі 198 млрд грн, або на 9,5 % більше показника на 2016 р., зокрема:

– освітню субвенцію в обсязі 41,9 млрд грн, що майже на 3 млрд грн або на 6,6 % менше показника 2016 р. При цьому в складі освітньої субвенції враховано видатки на здобуття повної загальної середньої освіти учнями професійно-технічних навчальних закладів у сумі 1,6 млрд грн.

Таку зміну обсягу субвенції комітет пов’язує із запропонованими урядом новими вимогами щодо її надання (законопроект за реєстр. № 5131), згідно з якими субвенція спрямовуватиметься виключно на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів та професійно-технічних навчальних закладів у частині надання повної середньої освіти (згідно з чинною редакцією ст. 103-2 Бюджетного кодексу у 2016 р. субвенція спрямовується на оплату поточних видатків загальноосвітніх навчальних закладів).

Поряд з тим, в освітній субвенції заплановано резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 % загального обсягу субвенції, у сумі 402,9 млн грн, та для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади –1,6 млрд грн.

За оцінкою Асоціації міст України обсяг освітньої субвенції потрібно збільшити на 9,2 млрд грн для забезпечення в повному обсязі видатків на:

– заробітну плату з нарахуваннями навчальних закладів, а не лише педагогічних працівників;

 – медичну субвенцію в обсязі 46,8 млрд грн, що на 2,4 млрд грн або на 5,4 % більше, ніж передбачено на 2016 р.

Згідно із запропонованими урядом змінами в законопроекті за реєстр. № 5131 медична субвенція спрямовуватиметься на оплату поточних видатків закладів охорони здоров’я, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв, що стало особливістю визначення її обсягу на 2017 р.

Крім того, при розрахунку субвенції враховано цільові видатки в сумі 1,7 млрд грн, зокрема, на відміну від 2016 р., для обласних бюджетів враховано цільові кошти для придбання лікарських засобів, виробів медичного призначення, лабораторних реактивів для стаціонарних спеціалізованих закладів охорони здоров’я, що надають медичну допомогу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у тому числі для лікування онкологічних захворювань (42,4 млн грн), які у 2016 р. здійснюються Міністерством охорони здоров’я за бюджетною програмою «Комплексне медико-санітарне забезпечення та лікування онкологічних захворювань із застосуванням високовартісних медичних технологій громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (код 2301490).

Поряд з тим, у складі медичної субвенції визначено резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 % загального обсягу субвенції, в обсязі 459,4 млн грн, а також для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади – 0,9 млрд грн.

Привертають увагу також запропоновані урядом зміни в бюджеті, згідно з якими на утримання з місцевих бюджетів передаються 30 спеціалізованих (спеціальних) закладів (установ) охорони здоров’я, що перебувають у сфері управління Міністерства охорони здоров’я (додаток                    № 10 до законопроекту про Державний бюджет на 2017 рік). Однак, за висновками парламентського комітету, у складі медичної субвенції не враховано видатки на забезпечення функціонування зазначених закладів охорони здоров’я та не запропоновано інші механізми компенсації місцевим бюджетам додаткових видатків, пов’язаних їх утриманням.

Натомість відповідно до ст. 26 законопроекту видатки на фінансове забезпечення закладів, що передаються згідно з додатком № 10, та розташовані в містах обласного значення, плануються з 2017 р. у відповідних бюджетах міст обласного значення, а на інших територіях – у відповідних обласних бюджетах та бюджеті м. Києва, при цьому уряду доручається до 01.01.2017 р. забезпечити передачу відповідних закладів охорони здоров’я на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів.

Така передача, за висновком Асоціації міст України, не відповідає принципам субсидіарності і збалансованості бюджетної системи. Крім того, відповідне положення не зможе бути реалізоване в запропонований термін, оскільки закон про державний бюджет набиратиме чинності лише з 01.01.2017 р., на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління.

«Дещо некоректними виглядають положення статті 26 проекту, якими, відповідно, доручається Кабінету Міністрів України до 1 січня 2017 року забезпечити передачу в установленому порядку видатків закладів охорони здоров’я, визначених у додатку № 10, на фінансування з місцевих бюджетів. Адже Закон України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» набуде чинності з 1 січня 2017 року», – зазначається у висновку ГНЕУ.

ГНЕУ вважає, що положення цієї статті проекту, якими доручається Кабінету Міністрів України «забезпечити передачу з державної власності у комунальну власність відповідних закладів охорони здоров’я»,не є предметом регулювання закону про Держбюджет України.

Поряд з тим, у висновку парламентського комітету звертається увага на ризики поповнення джерел доходів, які передбачені на субвенцію місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад. Так, п. 10 ст. 11 законопроекту у складі доходів спеціального фонду Державного бюджету передбачено конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення (порядок розподілу яких визначається Кабінетом Міністрів України), із цільовим спрямуванням таких коштів у сумі 10500 млн грн /на 2016 р. заплановано 7746,98 млн грн/ відповідно до пунктів 16-21 ст. 14 законопроекту на:

– субвенцію місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад (1000 млн грн).

Проведення вищезазначених заходів за рахунок такого джерела доходів має ризики щодо їх реалізації у запланованих обсягах, зважаючи на вимоги       ч. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу, згідно з якою витрати спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.

Запропоноване джерело не вбачається реалістичним та стабільним, оскільки надходженню таких коштів має передувати прийняття відповідного закону (урядовий законопроект за реєстр. № 5142)та робота з виявлення таких порушень, винесення необхідних судових рішень, здійснення реалізації конфіскованого майна. На нереалістичність відповідного джерела також вказує Асоціація міст України.

У свою чергу Головне науково-експертне управління, проаналізувавши проект Державного бюджету на 2017 рік, допускає можливість керування державними видатками «у ручному режимі», без відповідного економічного обґрунтування напрямів та обсягів розподілу бюджетних коштів, що не відповідає вимогам ст. 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Суперечливими з точки зору дотримання вимог цієї статті ГНЕУ називає також положення ст. 20 проекту Державного бюджету, якою Кабінету Міністрів України надається право здійснювати розподіл резерву коштів освітньої субвенції, медичної субвенції, а також нерозподілених видатків цих субвенцій для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, між місцевими бюджетами, а також перерозподіл таких субвенцій між місцевими бюджетами, та ст. 22 проекту, якою передбачено, що розподіл субвенції з державного бюджету, що надається за рахунок коштів, залучених державою від міжнародних фінансових організацій, місцевим бюджетам на здійснення заходів з відновлення Сходу України між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України.

Критично висловлюють свої думки щодо проекту Державного бюджету на 2017 рік у частині фінансової децентралізації представники інших профільних комітетів парламенту. Зокрема за словами голови Комітету ВРУ з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування С. Власенка, проект бюджету на 2017 р. не має нічого спільного з реальною бюджетною децентралізацією, оскільки не дає жодних преференцій органам місцевого самоврядування.«Нам розказували, що завдяки бюджету за цей рік зріс бюджет територіальних громад на 40 %, але при цьому жодного прогресу у формуванні бюджету на наступний рік в частині місцевого самоврядування нема», – наголосив він.

Про неприпустимість затвердження проекту Державного бюджету України на 2017 рік у редакції Кабінету Міністрів України висловили органи місцевого самоврядування та їх всеукраїнські асоціації. Своє звернення щодо проекту Державного бюджету до Президента України, голови парламенту, Прем’єр-міністра та депутатів Верховної Ради України VIII скликання оприлюднила Київська обласна рада.

Цей орган місцевого самоврядування київського регіону наголошує, що в проекті Держбюджету на 2017 рік закладено величезні ризики невиконання плану доходів, а отже, і незабезпечення низки важливих видаткових напрямів, у тому числі в освіті та медицині. Проте головне його застереження відноситься до ризиків, які негативно вплинуть на реалізацію фінансової децентралізації та функціонування громад. Зокрема, у зверненні депутати Київської облради наголошують на тому, що під прикриттям «децентралізації» на місцеві бюджети знову нагромаджують додаткові видатки, які у 2016 р. фінансувалися з держбюджету. При цьому додаткових фінансових ресурсів не надається. Зокрема, із Державного бюджету на місцеві перекладають видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв закладів охорони здоров’я, що належать до комунальної власності; санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків); низку законодавчо встановлених пільг ветеранам, багатодітним сім’ям, чорнобильцям та іншим соціально-незахищеним верствам населення.

Таким чином, Київська облрада дотримується висновку, що частка сукупного бюджету органів місцевого самоврядування у зведеному бюджеті України зменшується, а залежність від держбюджету – зростає, що свідчить не про децентралізацію, а навпаки – збільшення впливу органів центральної влади на місцеве самоврядування.

Прододаткове навантаження на місцеві бюджети, які закладені в запропонованих урядом країни змінах до проекту держбюджету у фінансовому забезпеченні територіальних громад, озвучили й інші органи місцевого самоврядування різних рівнів. Так, під час засідання 11-ї сесії Чернігівської міської ради до звернення на адресу Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України надано ряд коментарів цього представницького органу. «Ми готові підтримати зміни у країні, які проводить вище керівництво держави, але зміни у державі можуть відбутися шляхом змін в наших містах. Утім, у місцевого самоврядування сьогодні надзвичайно відповідальні завдання: по термореновації, зміна структури заходів в охороні здоров’я, нам потрібно розвивати поліклініки, будувати дороги», – зауважив міський голова В. Атрошенко. За його словами, на рівень міського бюджету передані всі видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я та освіти, а це приблизно 60–70 млн грн для Чернігова. Тільки оплата праці педагогічних працівників здійснюватиметься з державного бюджету.

Крім того, на державному рівні не вирішено питання пільг щодо послуг зв’язку та компенсації за перевезення пільгових категорій громадян. «Спочатку логічно забезпечити у містах економічне зростання, створити робочі місця, покращити демографічну ситуацію, а потім перекладати навантаження по соціальних пільгах на місцеві бюджети», – підкреслив В. Атрошенко.

Цієї позиції дотримується і голова Волинської обласної ради І. Палиця. Таку думку він пояснив тим, що в рамках децентралізації деякі міста збільшили свої бюджети в кілька разів, у той час як невеликі області, де немає промислового потенціалу, мають дірки в скарбниці. «Наприклад, бюджет розвитку Волинської області – 150 млн грн, бюджет розвитку Дніпропетровщини – 2,5 млрд грн, Львівської – 2 млрд грн. Про які бюджети ми говоримо?» – підкреслив голова Волинської обласної ради.

У свою чергу Асоціація міст України запропонувала ініціативи в проект Державного бюджету на 2017 рік у частині місцевих бюджетів.Вона вважає за необхідне рекомендувати Верховній Раді направити йогона доопрацювання уряду для врахування пропозицій місцевого самоврядування. В її пропозиціях наголошується, що в проекті Державного бюджету на 2017 рік не забезпечено стовідсоткове фінансування делегованих місцевому самоврядуванню повноважень. Відповідно до проекту запропоновано виключити зі складу освітньої та медичної субвенцій видатки на комунальні послуги та енергоносії. За рахунок освітньої субвенції фінансуватимуть тільки зарплату педагогічному персоналу, а це лише 75 % працівників закладів освіти на місцевому рівні. Уряд фактично бере на себе зобов’язання виплачувати в повному обсязі лише заробітну плату, і то не для всіх. При цьому відповідно до вимог п. 1 ст. 85 Бюджетного кодексу України передача таких повноважень здійснюється за умови передачі належного фінансового ресурсу. Водночас для міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад не передбачено додаткову дотацію з державного бюджету на утримання закладів освіти та охорони здоров’я.

До прикладу, такі видатки спричинять додаткове фінансове навантаження на місцеві бюджети Івано-Франківської області в сумі понад 41,0 млн грн, що сповільнить розвиток цих територій. Тобто бюджет розвитку об’єднаних громад, які ще не повністю стали на ноги, треба буде  спрямовувати на видатки споживання.

Міністерство фінансів України пояснює свої дії тим, що в місцевих бюджетах значна сума коштів розміщена на депозитних рахунках, які і мають компенсувати ці видатки.

Такий підхід Мінфіну негативно оцінюють експерти, які задіяні в реформі децентралізації. Так, експерт Реанімаційного пакета реформ Ю. Ганущак висловив незгоду з рішеннями, які закладені в Дербюджет-2017 по доходах і видатках місцевих бюджетів. «… Є 10 млрд грн на депозитах у місцевих бюджетів? Значить, жирують. [Але депозити є] далеко не у всіх. І депозити тимчасові, поки тендери будуть проведені. ...», – пояснив свою позицію експерт.

6 жовтня 2016 р. Прем’єр-міністр України В. Гройсман провів зустріч із представниками Асоціації міст України, де засвідчив свою готовність і надалі підтримувати децентралізацію та процес об’єднання територіальних громад. За підсумками цієї зустрічі було видано протокольне доручення Міністерству фінансів, спільно з профільними міністерствами, опрацювати питання перерозподілу дотації на утримання закладів освіти та охорони здоров’я між місцевими бюджетами, що мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, у тому числі бюджетами об’єднаних територіальних громад та міст обласного значення.

Зокрема, за висловленими за результатами зустрічі В. Гройсманом намірами, у 2017 р. додаткова дотація на утримання закладів освіти та медицини буде передбачена всім місцевим бюджетам, що мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, у тому числі бюджетам об’єднаних територіальних громад та міст обласного значення. Раніше уряд пропонував передачу додаткової дотації на утримання таких закладів у розмірі 14,9 млрд грн лише обласним та районним бюджетам.

Також, за словами Прем’єр-міністра, в органів місцевого самоврядування залишиться право вільно розпоряджатися залишками коштів по освітній та медичній субвенції. Ці кошти громади використовують для оптимізації мережі та на капітальні видатки закладів освіти та медицини. Тепер, зекономлені у 2016 р. кошти місцева влада зможе використати на оновлення матеріально-технічної бази та заходи з енергозбереження в школах та лікарнях.

Об’єднані територіальні громади отримають додаткову державну фінансову підтримку. Уряд обіцяє врегулювати питання переведення їх на прямі відносини з державним бюджетом, а також збільшення фінансування для проведення перших виборів в об’єднаних територіальних громадах.

Уряд також пообіцяв забезпечити передачу закладів професійно-технічних освіти з державної власності в комунальну власність міст обласного значення – обласних центрів. При цьому утримуватимуться такі заклади за рахунок їх бюджетів за зверненням міської ради за рахунок міжбюджетних трансфертів лише після передачі майна.

Таким чином, розуміючи всю складність процесу узгодження положень Головного фінансового документа країни,у першу чергу звертається увага на забезпечення доходної частини проекту державного бюджету, а також збалансованості його показників через прийняття зазначених у цій статті законодавчих ініціатив. Здійснення цих кроків дасть змогу дотримуватися принципу субсидіарності та відповідності доходів органів місцевого самоврядування їх повноваженням, які передаються для виконання в наступному році (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: Верховна Рада України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60032); Урядовий портал (http://www.kmu.gov.ua/); Мінрегіон України (http://www.minregion.gov.ua); Сегодня (http://www.segodnya.ua/economics/enews/karman-strany-v-detalyah-chto-v-byudzhete-na-2017-god-753184.html); Національний інститут стратегічних досліджень (http://www.niss.gov.ua/articles/2358/); Аналітичний центр «cedos» (http://www.cedos.org.ua); Левый берег (http://lb.ua/economics/2016/10/21/348507_ekspert_rpr_raskritikoval
_politiku.html).