В. Пальчук, ст. наук. співроб. СІАЗ НБУВ

Законодавче регулювання процесу об’єднання територіальних громад: терміново і необхідно

 

Реформа адміністративно-територіального устрою України, яка відбувається одночасно з децентралізацією влади, зумовила внесення концептуальних коректив у законодавче регулювання процесу об’єднання територіальних громад. Мова йде про законопроекти № 4676 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад» та № 4772 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)».

На сьогодні процес формування спроможних об’єднаних територіальних громад відбувається на підставі дії положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Так, впродовж 2015 р. утворено 159 об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші місцеві вибори.

Водночас подальший процес об’єднання територіальних громад (ОТГ) зумовив виникненню проблем із призначенням у них перших виборів. З такими проблемами стикаються ті об’єднані територіальні громади, які об’єднали території різних районів, або громади об’єдналися навколо міста обласного значення. Як відомо, ЦВК відмовила в проведенні виборів 28 ОТГ, які пройшли всі процедури створення.«Наприклад, громади об’єдналися навколо міста обласного значення – це, зокрема, Бахмут, Гола Пристань, Славута, Нетішин. Або громади, які створили об’єднану громаду, розташовані на території суміжних районів. Яскравий приклад – місто та село Помічні (Кіровоградська область): місто розташовано в Добровеличківському районі, а село, яке з ним межує, – у Новоукраїнському. Проте ЦВК відмовила обом в об’єднанні тільки на підставі того, що вони розташовані на території різних районів. І таких прикладів по Україні – 24», – зазначив І. Лукеря, експерт Реанімаційного пакета реформ.

Як зазначають автори законопроекту № 4676 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад», на сьогодні продовжують виникати питання щодо порядку утворення об’єднаних територіальних громад у разі розташування територіальних громад, що об’єдналися на територіях різних районів, а саме визначення черговості процесів призначення в цих територіальних громадах перших місцевих виборів та зміни меж таких районів. Відповідно, у законопроектіпропонується внести зміни до ст. 7 та 8 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а також Земельного кодексу України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад.

Більше того, перепоною для призначення таких виборів в інших об’єднаних територіальних громад стало положення чинної на той час ч. 9 ст. 7 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Цією частиною було визначено, що якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачалося входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада мала звернутися з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об’єднаної територіальної громади розглядалося Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.

Крім того, на сьогодні існує думка щодо необхідності зміни меж району в процесі добровільного об’єднання територіальної громади міста обласного значення з територіальними громадами інших сіл, селищ, міст. У зв’язку з цим, автори законопроекту звертають увагу, що не враховується той факт, що статус «місто обласного значення» визначає лише організаційні зв’язки з точки зору адміністративного підпорядкування органів влади та бюджетних відносин, а територіально місто обласного значення розташоване в межах району.

Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування ВРУ, розглянувши законопроект № 4676, окреслив його мету і завдання.Зокрема, метою законопроекту є:

– визначення чіткої послідовності дій у процесі призначення перших місцевих виборів у територіальних громадах, утворених у результаті об’єднання територіальних громад різних районів, та зміни меж таких районів;

– передбачення можливості утворення об’єднаних територіальних громад, суб’єктом утворення яких є, зокрема, територіальні громади міст обласного значення без зміни меж районів.

У свою чергу Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) Апарату Верховної Ради Українивважає, що практика об’єднання територіальних громад, розташованих на території різних районів (областей) України, не може і не повинна бути поширеним явищем, оскільки таке «об’єднання» може породжувати ряд проблем адміністративного, економічного та правового характеру. До того ж ГНЕУ не рекомендує запроваджувати практику постійного перекроювання меж районів. Тому таке об’єднання громад має бути винятковим явищем і допускатись лише у певних чітко визначених у законі випадках. При цьому якщо в таких випадках існує згода громад на об’єднання, і пропозиція про об’єднання підтримується відповідними органами виконавчої влади, ГНЕУ радить встановити спочатку механізм вирішення питання про зміну меж районів (з тим, щоб після прийняття відповідного рішення громади, що об’єднуються, уже знаходились на території одного району), а вже потім проводиться фактичне об’єднання громад.

Свою позицію в цих зауваженнях ГНЕУ пояснює тим, що існуюча практика об’єднання територіальних громад допускає об’єднання громад, що розміщені на території різних районів і навіть різних областей України. У зв’язку з цим необхідно мати механізм зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад, на створення якого й спрямовані положення законопроекту. Зокрема, новою ч. 10 ст. 7 Закону пропонується передбачити, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно із зверненням до Центральної виборчої комісії щодо прийняття рішення комісією про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови, звертається до Кабінету Міністрів України з пропозиціями щодо зміни меж відповідних районів. Кабінет Міністрів України відповідно до таких пропозицій звертається з пропозиціями щодо зміни меж відповідних районів до Верховної Ради України. Тим самим буде усунута прогалина в законодавстві, яка виникла внаслідок виключення (Законом № 835-VIII від 26.11.2015 р.) положення ч. 9 ст. 7 Закону, якою передбачалося, що в разі, коли до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада звертається з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом.

У зв’язку з цим, ГНЕУ звертає увагу, що автори законопроекту іншого законодавчого механізму зміни меж районів замість передбаченого у виключеному положенні не запропоновали.

У своїх висновках ГНЕУ також неодноразово висловлювало думку про те, що відповідно до положень частини першої статті 133, частин першої і третьої статті 140, статті 141, частини першої статті 143 Конституції України в Україні, як і в більшості держав світу, система місцевого самоврядування (первинним суб’єктом якого є територіальна громада) будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою (а не навпаки), яка передбачає поділ цілісної території держави на адміністративно-територіальні одиниці, які є просторовою основою для формування територіальних громад та утворення органів місцевого самоврядування.

ГНЕУ пояснює, що на сьогодні за Конституцією України система територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування перебуває в нерозривному зв’язку із встановленою у ч. 1 ст. 133 цілісною системою адміністративно-територіальних одиниць, до якої належать АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. ГНЕУ дотримується вже діючого законодавчого механізму, коли за змістом відповідних положень Конституції України (пункт 13 частини першої статті 92) порядок вирішення питань територіального устрою, включаючи порядок утворення, ліквідації адміністративно-територіальних одиниць та параметри, яким вони мають відповідати, має визначатися спеціальним законом України про територіальний устрій, а не законом про добровільне об’єднання територіальних громад.

Значну увагу ГНЕУ зосереджує на неоднозначному і недостатньо зрозумілому змісті положень запропонованої нової частини 13 ст. 8 Закону
(пп. 2 п. 2 розділу І проекту). Мова йде про автоматичну передачу спільної власності територіальних громад районів іншим районам у випадках місцезнаходження об’єктів цієї власності на території громади, яка добровільно об’єдналась з територіальними громадами іншого району. «По-перше, видається, що такий підхід є некоректним щодо прав власності інших територіальних громад району, які є співвласниками таких об’єктів. По-друге, згідно з п. 10 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 року №280/97-ВР) «майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу», – зазначається у висновку ГНЕУ.

Водночас, попри значні зауваження ГНЕУ, більшість експертів, профільних органів державної влади підтримують законопроект № 4676 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад». Так, спеціальний радник уряду України з питань децентралізації, Рада Європи, Д. Попеску у своєму висновку зазначає, що законопроект може бути прийнятий, хоча і містить ряд недоліків у частині не узгодження з районними радами зміни меж районів та не врахування можливих бюджетних наслідків таких змін.

Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» також закликає ВРУ підтримати прийняття зазначеного законопроекту. Разом з тим вона вважає, що законопроект доцільно доповнити положеннями щодо передачі частини спільної власності територіальних громад району у власність об’єднаної територіальної громади міста обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення, а також продовження фінансування бюджетних установ з районного бюджету до завершення процесу їхньої передачі територіальній громаді.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України вважає, що прийняття зазначеного законопроекту в короткостроковій перспективі сприятиме розвитку місцевого самоврядування та вдосконаленню територіальної організації влади.

Зважаючи на те, що досі не вирішено питання призначення виборів в об’єднаних територіальних громадах, які об’єдналися навколо міст обласного значення та громад, які входять до різних районів, ряд експертів висловлюють думку про необхідність підтримки запропонованого законопроекту № 4676.Як зазначив І. Лукеря, експерт Реанімаційного пакета реформ, системне рішення цієї проблеми – це ухвалення законопроекту щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад.

Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування ВРУ рекомендує прийняти в другому читанні законопроект № 4772 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)». Необхідність внесення змін до законодавчих актів зумовлена виникненням ряду ризиків під час проведення добровільного об’єднання територіальних громад (ОТГ), а також доцільністю запровадження механізмів нарощування території ОТГ до меж, які відповідають Перспективному плану спроможної територіальної громади, шляхом приєднання територіальних громад.

Як стверджують експерти з Реанімаційного пакета реформ, проблема в тому, що наразі переведення об’єднаної територіальної громади на прямі міжбюджетні відносини, надання державної підтримки можливо виключно за умови, якщо до складу ОТГ увійшли всі територіальні громади, які передбачені Перспективним планом. Так, за словами І. Лукері, є частина громад, які об’єдналися не відповідно до Перспективного плану, оскільки одна чи дві громади не захотіли входити до ОТГ.«З іншого боку, така громада за всіма фінансовими, інфраструктурними, інституційними показниками повністю є спроможною. І таких спроможних громад, вибори до яких відбулися або відбудуться у грудні 2016 року, близько ста», – пояснює експерт.

Відсутність законодавчої бази щодо приєднання інших населених пунктів до вже існуючих ОТГ стало перешкодою до подальшого проведення адміністративно-територіальної реформи.Якщо користуватися винятково Законом «Про добровільне об’єднання громад», всю процедуру треба починати спочатку. А вона передбачає проведення громадських слухань, обговорень, рішення сесій міських, селищних, сільських рад, проведення чергових виборів

Відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», об’єднана територіальна громада отримує прямі міжбюджетні відносини виключно за умови об’єднання всіх передбачених Перспективним планом територіальних громад. Проте, для того, щоб надати об’єднаній територіальній громаді прямі міжбюджетні відносини, обласні ради та обласні державні адміністрації вносять зміни до Перспективних планів відповідно до реальної конфігурації об’єднання. Таким чином, на думку авторів законопроекту, порушується Методика формування спроможних територіальних громад та ідея формування Перспективного плану.

З іншого боку, ряд об’єднаних територіальних громад, які об’єдналися не в межах, визначених Перспективним планом, за своїми інфраструктурними, матеріальними та фінансовими параметрами цілком спроможні виконувати ряд соціальних програм, передбачених для районів чи міст обласного значення. У випадку, якщо такі об’єднані територіальні громади не отримають додаткові повноваження та ресурси на рівні з містами обласного значення, як зазначають у пояснювальній записці автори законопроекту, це призведе до зниження довіри до реформи місцевого самоврядування.

Також автори законопроекту звертають увагу, що процес об’єднання територіальних громад, що передбачає проведення нових виборів щоразу при додаванні наступної територіальної громади, має високу вартість і є політично неприйнятним.

Інший важливий факт, який враховується в законопроекті – це перехід у нову якість для об’єднаної територіальної громади, який має відбуватися після досягнення нею параметрів, які свідчать про її фактичну спроможність, та є політично виправданим. У Законі «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначаються параметри, після досягнення яких новостворена територіальна громада може вважатись Кабінетом Міністрів України спроможною. Така громада повинна бути створена навколо центру, визначеного Перспективним планом територіальних громад, і в ній повинно проживати не менше половини мешканців від кількості, передбаченої Перспективним планом. Одночасно, після досягнення таких параметрів, кожна наступна територіальна громада об’єднується з цією громадою за спрощеними процедурами. Також у цих територіальних громадах проводяться додаткові вибори депутатів ради об’єднаної громади за округами, створеними відповідно до законодавства про місцеві вибори, у той час як вибори голови об’єднаної територіальної громади не проводяться. Таким чином, пояснюється, що в раді новоствореної громади будуть представники від усіх територій. Для авторів законопроекту політично такий підхід теж виправданий, оскільки додавання нових депутатів до вже сформованої ради істотно не змінює політичну конфігурацію.

Законопроект також пропонує внести зміни до законів України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про місцеві вибори» та встановити порядок добровільного приєднання територіальних громад до об’єднаних територіальних громад, особливості діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальних громад, що приєдналися, у період після приєднання до набуття повноважень новообраною радою об’єднаної територіальної громади на чергових місцевих виборах, а також удосконалити механізм державної підтримки добровільного об’єднання територіальних громад та приєднання до об’єднаних територіальних громад.

Крім того, законопроект визначає, що додаткові вибори депутатів сільських, селищних, міських рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Такі вибори призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

У висновку спеціального радника уряду України з питань децентралізації Ради Європи Д. Попеску вказується, що зазначений законопроект повністю відповідає міжнародним зобов’язанням України та іншим європейським стандартам, прийняття якого стане важливим кроком на шляху до усунення перешкод, які виникають під час процесу добровільного об’єднання територіальних громад. Разом з тим, на думку експерта, законопроект потребує доопрацювання шляхом внесення технічних удосконалень та уточнень.

Експерти громадської платформи Реанімаційний пакет реформ зазначають, що законопроект сприятиме формуванню справді спроможних об’єднаних громад, відповідно до затверджених Перспективних планів без порушення Методики формування таких громад.

У свою чергу Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» вважає, що законопроект потребує доопрацювання, зокрема, у частині надання повноважень Кабінету Міністрів України визнання об’єднаної територіальної громади спроможною, проведення довиборів депутатів від приєднаної територіальної громади до сільської, селищної, міської ради за мажоритарною системою відносної більшості тощо.

Більшість експертів підтримуютьзаконопроект № 4772 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)». За їхніми словами, на сьогодні немає правового механізму визнання таких громад спроможними та переведення їх на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Рішення – термінове внесення до сесійної зали та голосування за законопроекти щодо добровільного приєднання територіальних громад, які вже прийняті в першому читанні 20 вересня 2016 р.

Експерти пояснюють, що з прийняттям цих законодавчих ініціатив ОТГ можуть бути визнані спроможними рішенням уряду за умови, що кількість населення такої громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до Перспективного плану. Тим самим усувається бар’єр для визнання громад спроможними, створюється можливість надати всю державну підтримку та перевести їх на прямі міжбюджетні відносини.

Зокрема, будуть розв’язані руки у великих містах, які зможуть без повного перезавантаження міських рад приєднувати до себе навколишні сільські ради згідно перспективних планів. Відразу розблокується ситуація навколо м. Суми, м. Шостки та інших, депутати яких ніколи не пішли б на створення нових громад через високу політичну ціну такого кроку. Скоріше за все, у Кролевецькому, Тростянецькому та Лебединському районах Сумської області будуть створені ще добровільно об’єднані громади, оскільки легше буде домовитися містам для початку хоча б з половиною сільських рад. Тих же, хто не зможе скористатись і такими можливостями, уряд рано чи пізно об’єднає адміністративним способом.

Подібна ситуація склалася і в населених пунктах інших регіонів України, які вже готові приєднатися до створених ОТГ. За словами голови Вашковецької об’єднаної територіальної громади Чернівецької області В. Романенка, є ряд населених пунктів, які готові приєднатися до його громади. Мова йде про села Селище, Братанівка, Олексіївка та Нова Олексіївка – вони межують з уже існуючою територіальною громадою.

З прийняттям Верховною Радою України розглянутих законопроектів, які врегулюють питання приєднання територіальних громад та питання зміни меж районів в процесі добровільного об'єднання громад, робота з об’єднання набере ще більших масштабів. Такий прогноз надають провідні експерти з децентралізації та профільне міністерство. Зокрема, 2017 рік називають останнім для добровільного об’єднання територіальних громад в Україні. Про це зазначив перший заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В. Негода.

У свою чергу експерт з питань реформи місцевого самоврядування Ю. Ганущак переконаний, що з прийняттям проекту закону щодо добровільного приєднання територіальних громад (№ 4772) буде пройдено рубікон реформи. «ЦВК розраховує на 550 нових громад у 2017 році. Якщо добавити вже створені громади – вийдемо десь на цифру 900 (…) Це означає, що на листопад буде закрите питання об’єднання громад. Це цілком можливо. Бо дозрівання на місцях йде достатньо швидко. Звичайно, спротив існує, але з прийняттям цього закону (№ 4772) рубікон буде пройдений», – переконаний експерт.

Таким чином, порядок денний з питань адміністративно-територіальної реформи та децентралізації для парламенту – це термінове прийняття законопроектів щодо добровільного приєднання територіальних громад, а також проекту закону щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад. Законопроекти про умови зміни меж районів у процесі добровільного об’єднання громад та про добровільне приєднання громад удосконалюють процедуру створення спроможних громад. Зокрема, вони вирішують питання проведення виборів в об’єднаних та приєднаних громадах. У подальшому ці законодавчі ініціативи сприятимуть зменшенню рівня конфліктності під час дооб’єднавчого процесу ОТГ, а також закладають законодавчі механізми щодо проведення додаткових виборів депутатів сільських, селищних, міських рад (Матеріал підготовлено за інформацією таких джерел: Верховна Рада України (rada.gov.ua); Урядовий портал (http://www.kmu.gov.ua/); Мінрегіон України (http://www.minregion.gov.ua); Погляд (https://pogliad.ua); Новое время (http://nv.ua); Децентралізація влади (http://decentralization.gov.ua).

 

Пальчук В. Законодавче регулювання процесу об’єднання територіальних громад: терміново і необхідно [Електронний ресурс] /  В. Пальчук // Україна: події, факти, коментарі. – 2016. – № 22. – С. 36–44. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2016/ukr22.pdf. – Назва з екрану.