І. Рудь, мол. наук. співроб. ФПУ НБУВ

Створення Офісу впровадження реформ у контексті проблеми державного реформування в сучасній Україні

 

На сьогодні в Україні питання реформування державної системи є актуальним як ніколи. Українське суспільство ставить вимоги модернізації країни, яка не можлива без модернізації її державної системи: прозорого механізму прийняття рішень, справедливого розподілу бюджетних коштів, декларування доходів можновладців, змін у системі оподаткування тощо.

На початку 2016 р., Європейський банк реконструкції та розвитку спільно з ЄС анонсували створення команди підтримки реформ при Міністерстві фінансів, Міністерстві економічного розвитку і торгівлі, Міністерстві аграрної політики і продовольства та Міністерстві інфраструктури України. Водночас ЄБРР і ЄС висловили готовність профінансувати створення нової структури – Офісу впровадження реформ при Кабміні. Основним напрямом діяльності новоствореного офісу, за задумом організаторів, має стати координування процесу державних зміни.

На презентації оновленої структури підтримки реформ та стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 рр. за участі Прем’єр-міністра України В. Гройсмана ряд важливих заяв зробив посол Євросоюзу в Україні Х. Мінгареллі. Дипломат розповів, що спершу іноземні експерти допоможуть чотирьом міністерствам – Мінфіну, Мінекономіки, Мінінфраструктури й Мінагрполітики. Як наголосив Х. Мінгареллі, для цих ініціатив європейські партнери готові надати своїх експертів у команду. Ключові дві мети експертів – допомагати у впровадженні секторальних стратегій реформ, що вже були ухвалені  найважливішими міністерствами, та допомога урядовим міністерствам у  реформуванні їх структури для збільшення ефективності роботи.

Крім того, посол ЄС додав, що європейські партнери розпочнуть роботу з Міністерством фінансів, Міністерством економічного розвитку й торгівлі, Міністерством інфраструктури й Міністерством аграрної політики та продовольства. За умов успішної співпраці цей експеримент буде розширено також на інші міністерства, за умови їх готовності. Згадав посол ЄС і про групу стратегічних радників при вищих державних органах України, які мають очолити автор польських реформ початку 90-х Л. Бальцерович та словацький реформатор І. Міклош (URL: http://www.pravda.com.ua/news/2016/
10/17/7123886/. 2016. 17.10
).

Аналізуючи тези, викладені в Положенні від 11 жовтня 2016 р. «Про  утворення офісу реформ», серед його головних завдань слід назвати такі: організація та координація впровадження реформ; проведення моніторингу стану виконання міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади завдань; проведення аналізу результатів діяльності міністерств та відомств. 

Відповідно до названих завдань структура Офісу впровадження реформ  (далі – Офіс) планує у своїй діяльності зосередити увагу на таких ключових напрямах: підготовка пропозицій щодо планування реформ у відповідних сферах та подавати їх на розгляд Прем’єр-міністра України; розробка проектів нормативно-правових актів з питань впровадження реформ; моніторинг та аналіз стану здійснення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади заходів із впровадження реформ у відповідних сферах; формулювання пропозицій та рекомендацій з питань визначення механізмів здійснення заходів із впровадження реформ, які подаються міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; аналіз практики застосування законодавства, та пропозиції щодо його вдосконалення тощо.

Варто згадати і про заплановану структуру Офісу впровадження реформ. Так, планується, що до складу Офісу входитимуть голова, виконавчий директор та його заступники, проектні менеджери реформ.

Голова Офісу за посадою має бути міністр Кабінету Міністрів України. Безпосередньо йому буде підпорядковуватися виконавчий директор. Виконавчий директор підпорядковується голові Офісу. Заступники виконавчого директора та проектні менеджери реформ підпорядковуються виконавчому директору Офісу. Заступники виконавчого директора зможуть за планом виконувати функції проектних менеджерів реформ.

За результатами відкритого конкурсу будуть затверджуватися виконавчий директор, його заступники та проектні менеджери. Кінцевий персональний склад Офісу затверджує голова Офісу, який має право вносити до нього зміни. (URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ru/768-2016-%D0%BF. 2016. 11.10)

Офіс впровадження реформ при Кабінеті Міністрів України, створений за фінансової та консультаційної участі європейських партнерів України, очолив міністр Кабінету Міністрів О. Саєнко. Офіс впровадження реформ розпочав свою роботу з 1 листопада поточного року.

(URL: http://zaxid.net/news/showNews.do?ofis_pidtrimki_reform_pri_kabmini_ocholit_oleksandr_
sayenko&objectId=1406840
. 2016. 17.10).

Як відомо, О. Саєнко має прямий зв’язок з нинішнім Прем’єр-міністром України і фактично є його креатурою. Із січня по березень 2015 р. О. Саєнко був помічником-консультантантом народного депутата України В. Гройсмана, а в березні 2015 р. очолив Секретаріат Голови Верховної Ради України, спікером якої на той час був В. Гройсман. Подібний зв’язок може мати як позитивні, так і негативні наслідки для подальшої роботи новоствореного органу.

У своїй першій заяві на новій посаді О. Саєнко повідомив: «В Офісі Реформ працюватиме 18 осіб, які будуть закріплені за напрямками. Ми попередньо проговорили можливість розділити його на три структури, але очолить його міністр Кабінету Міністрів». Крім того, одразу було оголошено про початок конкурсного відбору до Офісу реформ при Прем’єр-міністрові України. Декларується необхідність пошуку 20 висококваліфікованих фахівців, які забезпечуватимуть надання адресної технічної підтримки Секретаріату Кабінету Міністрів України та міністерствам у розробці і реалізації галузевих стратегій та пріоритетних реформ (URL: http://www.prostir.ua/?jobs=konkursnyj-vidbir-do-ofisu-reform-pry-premjer-ministrovi-ukrajiny. 2016. 8.11).

Давати оцінки органу, який лише розпочав свою роботу, доволі складно, однак, аналізуючи досвід попередніх подібних утворень, у їх діяльності завжди виникав контраст між деклараціями і реальним результатом. Все це викликає скепсис у суспільстві щодо можливостей будь-якого державного реформування.

Так, згідно з даними соціологічного дослідження, здійсненого наприкінці літа Центром «Соціальний моніторинг» і Українським інститутом соціальних досліджень спільно з Інститутом економіки та прогнозування НАН України, поки що жоден з напрямів реформ українці не вважають до кінця успішним. Більш-менш позитивною громадяни вважають лише реформу правоохоронної системи, а всі інші напрями за 10-бальною шкалою отримали оцінки від 2 до 3. (https://apostrophe.ua/ua/article/politics/government/2016-10-25/a-skolko-byilo-idey-natssovet-po-reformam-vse-chasche-vspominayut-v-anekdotah/7949. 2016. 25.10.)

Основними причинами повільного проведення реформ є не послідовність рішень, корупція, очевидна масштабність і складні обставини цього процесу. Варшавський Центр східноєвропейських досліджень оцінив специфічні виклики реформування України таким чином: модернізація України є особливою, враховуючи розміри країни, радянське минуле і масштаби існуючих проблем. На сьогодні внаслідок відсутності системних змін, Україна стикається з проблемою необхідності реформування майже всіх ключових областей своєї державної системи.

Серед засобів, які відомі у світовій практиці і можуть використовуватися державою для системного перегляду застарілого й недосконалого законодавства, експерти виокремлюють кілька таких, що вже довели свою ефективність і успішно використовуються в різних країнах світу.

Метод застосування моделі виміру адміністративного тягаря (так звана модель виміру стандартних коштів) (SCM), адміністративний тягар, що лягає на бізнес унаслідок запровадження правил. В основі такої моделі лежить принцип передпідрахунку кількості суб’єктів, які подають звіти до державних органів, реєструють свою діяльність, проходять перевірки своєї діяльності різними контролюючими структурами тощо, відповідно до цього обраховується сума грошових витрат, дій пов’язаних з виконанням правил. Основна ціль цього методу – визначення найбільш обтяжливих законів, якщо необхідно їх перегляд.  Створений таким чином масив інформації дає змогу державі ставити вимірювані цілі, контролювати бюрократичні витрати підприємців максимізувати досягнення.

Метод перевірки законодавства за критеріями (так званий метод гільйотини (guillotine). При його застосуванні кожен державний орган мусить довести спеціально створеній комісії (комітетові, групі експертів) необхідність кожного наявного засобу державного регулювання бізнесу, а якщо йому це не вдається зробити, такий акт підлягає скасуванню.

Найчастіше метод перевірки законодавства використовувався для перегляду системи дозволів і ліцензій регулювання підприємницької діяльності. Варто підкреслити, що цей метод зазвичай не є самодостатнім механізмом. У країнах, що стають на шлях реформування, такий метод лише початковий і сприяє очищенню законодавства та створенню передумов для використання інших механізмів удосконалення правової системи.

Для оптимізації проходження державних процедур використовують метод так званого реінжинірингу процесів (process re-engineering) . Відповідно до цього методу наявні процедури спочатку описуються й аналізуються, а після проведення аналізу вдосконалюються шляхом скасування зайвих етапів, зменшення переліку необхідних документів, часто для цього застосовуються новітні методи – IT технологій. Принцип «єдиного вікна» – є кінцевою метою реінженірингу, приклади його використання є в багатьох розвинутих країнах та країнах, що розвиваються (включно з Україною) (URL: http://gazeta.dt.ua/internal/kamasutra-reform-_.html. 2016. 11.06).

Вкрай невигідним для України виглядає і контекст, у якому проводяться реформи – війна Росії з Україною, спрямована на запобігання успіху її модернізації, а також перманентна економічна криза в країні.

Очевидно, що Україна здійснювала б своє реформування останніх двох років набагато успішніше, якби не стала жертвою тривалої та багатовимірної російської «гібридної війни» та її соціальних і економічних наслідків (проблема переселенців, втрата територій та їх економічного потенціалу, різке збільшення витрат на оборону, розрив транспортних та транзитних зв’язків) (URL: http://www.eurointegration.com.ua/articles/. 2016. 15.03).

Останнім часом компетентні коментарі щодо певних досягнень у реформуванні післяреволюційної України мають песимістичні або саркастичні тони. Така надмірно гостра реакція відображає як очевидні невдачі в процесі реформ, так і нереалістичні очікування щодо реальних можливостей політиків і партій.

Представники громадянського суспільства України та міжнародні інститути у світлі вищезгаданих дилем здійснюють тиск на український уряд, (одним з результатів якого і стала поява Офісу впровадження реформ) з метою інтенсифікації змін у державі та їх результативності.

Ефективні реформатори у вищих ешелонах української влади наразі перебувають у меншості. Сьогодні їм протистоять впливові групи, які експлуатують надзвичайний стан війни на Донбасі у власних цілях.

Українські нові еліти, які прагнуть прозорих правил гри та державних перетворень, стикаються з принципово антиреформаторськими представниками старого режиму (олігархами, залежними політиками, корумпованими чиновниками), які відомі й небезпечні як противники змін.

Отже, в Україні для майбутніх справжніх системних реформаторських змін буде потрібно створити достатню противагу затримкам або фальсифікаціям, ініційованим противниками реформ. Одним із засобів, що може гарантувати стійкі перетворення та забезпечити успішність і поступальність розвитку нашої держави, є Офіс впровадження реформ. Наразі давати однозначну оцінку його діяльності зарано, але можна стверджувати, що новий орган сприятиме посиленню діалогу між державними органами і суспільством.

 

Рудь І. Створення Офісу впровадження реформ у контексті проблеми державного реформування в сучасній Україні  [Електронний ресурс] /  І. Рудь // Україна: події, факти, коментарі. – 2016. – № 22 – С. 32–36. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2016/ukr22.pdf. – Назва з екрану.