Реформа податкової системиІ. Беззуб, мол. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Чи полегшить життя українському бізнесові «Фінансова поліція»?

 

Як і в попередні роки незалежності України, сьогодні гострою є проблема протидії зловживанням публічними фінансами та посяганням на економічну безпеку країни в цілому. Однією з причин виникнення такої загрози є високий рівень «тінізації» та криміналізації національної економіки, кримінально-кланова система розподілу суспільних ресурсів.

В умовах економічного спаду та скорочення бюджетних витрат питання боротьби з економічною злочинністю в Україні за рівнем важливості можна поставити в один ряд із викоріненням корупції. Суспільний запит на структурні та ідейні перетворення в діяльності податкової міліції назрів давно.

Аналіз чинного законодавства та практики, яка склалася, свідчить, що функції з протидії злочинам у сфері фінансів невиправдано розпорошені по різним відомствам і часто дублюються.

Взагалі ідея про перекроювання силового блоку Державної фіскальної служби не нова. Необхідно зазначити, що протягом останніх семи років було здійснено низку спроб підготовки та прийняття закону про нову службу з протидії фіскальним злочинам. Всі вони були ініційовані або урядом, або самими правоохоронними органами і врешті-решт не підтримувалися Верховною Радою України оскільки не відповідали Указам Президента, Коаліційній угоді та не вирішували проблеми захисту фінансово-економічних інтересів держави.

У 2014 р. прозвучала пропозиція позбутися податкової міліції, а на її базі створити новий орган – Службу фінансових розслідувань, або Фінансову поліцію.

Цю ж ідею почав просувати і нинішній очільник Міністерства фінансів О. Данилюк, який із приходом на посаду міністра у травні 2016 р. оголосив податкову міліцію кримінальною структурою і запевнив, що до кінця поточного року її неодмінно буде скасовано.

Необхідність реформування силового блоку фіскальної служби підтверджують невтішна статистика, численні загальновідомі факти порушень і зловживань з боку податкової міліції. Основна функція служби – виявлення недобросовісних платників податків і вплив на них з метою виведення діяльності в правове поле. Але на практиці мали місце величезна кількість випадків, коли дії силовиків не мали під собою законних підстав.

Так, критикуючи результати діяльності податкової міліції, народний депутат від фракції «Об’єднання «Самопоміч»А. Журжій наводить чотири докази, які, на його думку, свідчать про низьку ефективність податкової міліції.

Перший, скорочення у 2015 р. на чверть кількості досудових розслідувань, які закінчилися передачею відповідних матеріалів до суду, у порівнянні з попереднім роком.

Другий, 85 % справ, відкритих за ухилення від сплати податків, зборів були закриті за відсутністю складу злочину.

Третій, за ухилення від сплати податків, зборів минулого року до суду передано лише 7 % справ з обвинувальними висновками і стільки ж – із пропозиціями звільнити від відповідальності.

Четвертий, відсутність значних надходжень в бюджет у результаті роботи податкової міліції. У 2015 р. державі компенсовано збитків на 521 млн грн за злочини у сфері оподаткування. Це при тому, що загальний бюджет податкової міліції на заробітну плату становив близько 600 млн грн.

Ситуацію ускладнює ще один момент: податкова міліція є не єдиним воїном на полі боротьби з «тінню».Боротьба з тіньовою економікою входить також до повноважень СБУ, Міністерства внутрішніх справ, НАБУ.

Виникають проблеми розмежування компетенції, дублювання повноважень, координації взаємодії, встановлення сфери відповідальності тощо.

Наявність цілої низки проблем активізувала пошук ефективної моделі функціонування податкової міліції.

Єдиним способом їх подолання, на думку деяких депутатів, фахівців та представників громадськості, має стати ліквідація податкової міліції з наступним створенням фінансової поліції.

Саме це передбачає законопроект «Про фінансову поліцію» (№ 4228 від 15.03.2016), внесений на розгляд парламенту групою народних депутатів від БПП та Самопомочі. Цей закон визначає правові основи організації та діяльності фінансової поліції, інших осіб з якими вона взаємодіє.

Відповідно до законопроекту, фінансова поліція – це державний правоохоронний орган, на який покладається обов’язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття злочинів у сфері формування та використання фінансових ресурсів держави, економічної безпеки, що віднесені до його підслідності, відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України.

Документ регламентує граничну кількість працівників фінансової поліції (3 тис. осіб проти 5,5 тис. у нинішній податковій міліції або 20 тис. осіб, якщо враховувати всі підрозділи по боротьбі з економічними злочинами у складі МВС, СБУ, НАБУ), «якість» кадрового складу (70% якого мають становити нові фахівці), вводить персональну матеріальну відповідальність посадових осіб, але найголовніше – дає фінансовій поліції право розслідувати майже будь-які злочини економічного характеру (починаючи від несплати податків і закінчуючи справами про доведення до банкрутства).

Керівництво фінансової поліції обиратимуть на конкурсній основі, причому конкурсну комісію буде сформовано за квотним принципом із представників різних органів влади, а також громадськості.

У цьому плані депутати звернули увагу на досвід інших держав, зокрема Туреччини, Греції та Італії.

Передбачається, що фінансова поліція не буде підпорядковуватися Державній фіскальній службі, її діяльність буде координуватись Кабінетом Міністрів через міністра фінансів. На неї має бути покладено проведення досудового слідства у податкових, фінансових та митних злочинах.

Для обґрунтування свого підходу автори законопроекту насамперед апелюють до Коаліційної угоди, Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» та розпоряджень уряду.

Автори зазначають, що прийняття законопроекту сприятиме переходу ДФС від наглядово-каральної функції до сервісної, що покращить загальний стан підприємницького середовища та допоможе у налагодженні партнерських відносин між бізнесом та контролюючими структурами, у рамках яких буде можливість відійти від наповнення держбюджету за рахунок фіскальних санкцій та переплат. Правоохоронці, у свою чергу, стануть більш ефективними у розслідуваннях фінансових зловживань та боротьбі з корупцією.

Насамкінець, це покращить позиції України у рейтингу DoingBusiness з легкості ведення бізнесу.

Під час розробки законопроекту враховувались пропозиції та коментарі експертів від таких компетентних іноземних органів: Департамент кримінальних розслідувань Податкової та митної служби Її Величності (Великобританія), Служба розслідувань фінансових злочинів при МВС Литовської Республіки, Слідчий департамент Слідчої служби Міністерства фінансів Грузії, FIOD – правоохоронний підрозділ Податкової та митної служби Нідерландів. Фахові зауваження та пропозиції до законопроекту надавались експертами з Центру політико-правових реформ.

Прийняття законопроекту № 4228 передбачає зміни до інших чинних законодавчих актів. Не уникнуть коригувань такі спеціалізовані нормативні акти, як Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси, Закон «Про оперативно-розшукову діяльність», Кодекс про адміністративні правопорушення, а також Податковий кодекс України.

Відповідний законопроект № 4239 «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо створення фінансової поліції» зареєстрований в Раді 16 березня 2016 р.

Експерти групи «Реанімаційний пакет реформ» (РПР) звернулися до міністра фінансів О. Данилюка і голови комітету Верховної Ради з питань податкової та митної політики Н.Южаніної з пропозицією доопрацювати пакет змін до Податкового кодексу з метою формування умов для стабільного економічного зростання.

У серпні 2016 р. Міністерство фінансів презентувало громадськості проект податкової реформи «Про внесення змін до Податкового кодексу України», яким передбачається створення фінансової поліції замість податкової міліції. Контролювати діяльність фінансової поліції буде Міністерство фінансів.

В свою чергу Міністерство економічного розвитку і торгівлі України пропонує в рамках політики захисту бізнесу сформувати єдину Службу фінансових розслідувань на базі спеціальних підрозділів, які сьогодні курирує Служба безпеки, Міністерство внутрішніх справ та Державна фіскальна служба. Відповідну пропозицію розміщено в презентації Мінекономрозвитку, опублікованій на відомчому сайті.

Мінекономіки пропонує демілітаризувати Службу і сфокусувати її роботу на фінансовому аналізі. Ідею створити Службу фінансових розслідувань озвучив на той момент Прем’єр-міністр А. Яценюк. У серпня 2014 р. ідею було оформлено в урядовий законопроект, поданий до парламенту. Згідно з документом, уряд запропонував створити центральний орган виконавчої влади для боротьби з економічними правопорушеннями на базі підрозділів податкової міліції і боротьби з відмиванням доходів, Державної фіскальної служби України, Державної фінансової інспекції, підрозділів Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки, які протидіють злочинам у сфері економіки. В уряді зазначили, що таке об’єднання функцій дало б змогу вирішити проблему роз’єднаності і дублювання функцій між різними органами влади, що знизить передумови для корупційних діянь. У червні 2015 р. Верховна Рада запропонувала завершити законодавче оформлення діяльності Єдиної служби фінансових розслідувань у четвертому кварталі 2015 р. Однак, у зв’язку зі зміною уряду в квітні 2016 р., законопроект було відкликано для відновлення і повторного обговорення.

Пропозицію Мінекономіки щодо об’єднання економічних підрозділів СБУ, МВС і податкової міліції у Службу фінансових розслідувань (ДСФРУ), яку необхідно зосередити на аналітичній роботі і розслідуваннях, підтримує Асоціація платників податків України. Разом з тим, Асоціація виносить на обговорення власну Концепцію організації фінансового контролю в Україні.

Найбільш ефективним та перспективним напрямком реформування фінансового контролю Асоціація пропонує створити Служби фінансових розслідувань шляхом реорганізації Державної аудиторської служби України та ліквідації підрозділу Державної служби боротьби з економічною злочинністю в структурі МВС, ліквідації підрозділу контррозвідувального захисту інтересів держави в сфері економічної безпеки в структурі СБУ, ліквідації податкової міліції в складі Державної фіскальної служби України, яка підпорядковується Міністерству фінансів України.

Як зазначив президент АППУ Г.Катамадзе,концепція організації фінансового контролю в Україні, що пропонується Асоціацією, передбачить усунення дублювання функцій правоохоронних органів; персоніфікацію відповідальності керівництва ДСФРУ за боротьбу з тіньовою економікою; підвищить ефективність розслідувань; кардинально зменшить корупційні ризики; підвищить довіру суспільства до державних органів, а ДФС перетворитьна сервісну службу та партнера бізнесу.

Про доцільність створення в країні єдиного органу, що займатиметься розслідуванням злочинів у сфері економіки вважають міністр внутрішніх справ України А. Аваков, глава Національної поліції Х. Деканоїдзе. Вона переконана, що Національна поліція повинна розслідувати виключно злочини кримінального блоку, а не економічні злочини.

Позитивно про законопроект висловилася глава Комітету з питань податкової та митної політики Н. Южаніна. Вона також зазначила, що він вимагає серйозного доопрацювання, так як повноцінне функціонування фіскального органу в якості аналітичного центру без правоохоронної функції не можливо. Окремо вона висловилася за необхідність високої мотивації майбутніх співробітників, приводячи в приклад Грузію, де ще в 2004 р. зарплати фінансових поліцейських становили близько 800–1000 дол. США. Такий підхід дозволить залучити в структуру фахівців високого рівня. На її думку, зарплата в 10 тис. грн не штовхатиме людину заробляти незаконним способом, використовуючи свої службові повноваження.

На думку фахівця з податкового та фіскального права міжнародної юридичної компанії LEXLIGA В. Злобіна, законопроект суттєво не змінює механізм і принципи роботи правоохоронного органу, а фактично пропонує просто перейменувати податкову міліцію в фінансову поліцію з виведенням цього силового органу зі структури ДФС в безпосереднє підпорядкування міністру фінансів. Тобто сервісна і правоохоронна функції фіскальної служби, поділ яких мають на меті автори, об’єднуються на рівні Мінфіну. Разом з тим, він звертає увагу на позитивні моменти законопроекту, до яких можна віднести положення, які визначають граничний термін перебування на посаді керівника фінансової поліції і його виборність. Керівництвофінансовоїполіціїобиратимуть на конкурснійоснові, причомуконкурснукомісію буде сформовано за квотним принципом ізпредставниківрізнихорганіввлади, а такожгромадськості.Крімцього, обов’язок звітувати (не менше двох разів на рік) про результати діяльності. Також позитивною є спроба введення інституту громадського контролю за діяльністю органу.

Щоб запобігти можливим зловживанням, законопроект, по-перше, вводить систему персональної відповідальності посадової особи фінансової поліції за вчинення ним правопорушення. По-друге, обумовлює наявність служби внутрішнього контролю. Однак відсутній ключовий «запобіжник» від зловживань. На рівні закону не запропоновано критерії оцінки діяльності працівників фінансової поліції, наголошує експерт з питань податкової політики Інституту суспільно-економічних досліджень Ю. Федчишин.

А, як вважає керуючий партнер АО SupremaLex В. Мороз, прямий доступ детективів фінансової поліції до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, регістрів і баз даних, власником яких є державні органи або органи місцевого самоврядування, може привести до зловживань.

На думку координатора громадянської платформи «Нова Країна», одного з авторів «ліберальної» податкової реформи Т. Козака, головне завдання – домогтися, щоб фінансова поліція не стала новим знаряддям для «тортур» бізнесу. Утім, розформування податкової міліції все ще під питанням. Це пов’язано з тим, що в Кабміні та Раді нема єдиного бачення долі цього відомства. Крім того, без фундаментальної податкової реформи створення фінансової поліції стане лише ще одним перерозподілом повноважень. А оскільки саму реформу знову відкладено щонайменше на рік, для платників податків у поведінці фіскалів навряд чи щось зміниться. Про необхідність фундаментальної «ліберальної» податкової реформи говорять і фахівці АППУ.

Ліквідація податкової міліції – питання дозріло і перезріло, і без його рішення лібералізація податкової системи неможлива. Але на жаль, лобі любителів податкової міліції, впевнений адвокат, партнер АО «КМ Партнери»/WTS ConsultingО. Шемяткін, не дає можливості це реалізувати. Законопроект № 4228 – певний компроміс, мета якого полягає в запуску процесу реформування податкової міліції.

Аналізуючи необхідність створення ще одного контролюючого органу, глава Комітету економістів України А. Новак стверджує, що національна фінансова поліція є нормальною практикою для всіх цивілізованих країн. Інше питання, на що буде спрямована робота цього держоргану. Якщо основна увага буде прикута до малого і середнього бізнесу, то така фінансова поліція у нашій соціально-економічній ситуації не потрібна. Якщо ця фінансова поліція дійсно шукатиме несплату податків там, де вона найбільше здійснюється, а саме в крупному бізнесі, тоді до державного бюджету можна буде залучити досить серйозні кошти, які раніше туди не потрапляли, впевнений глава Комітету економістів України.

В Україні проблемним є не питання якості законів, а практики їх застосування. Тому без реального переформатування органів Прокуратури України щось змінити буде неможливо, наголошує адвокат, партнер VB PARTNERS В. Ващенко.

Слід зазначити, що у світовій практиці ідея концентрації всіх або окремих функцій з протидії злочинам у фінансовій сфері не в поліцейському відомстві, а в окремому вузькоспеціалізованому органі державної влади (що входить до складу уряду або підпорядкований безпосередньо главі держави, або в підрозділі якого-небудь відомства економічного блоку) не нова. Та єдиного правильного підходу в питанні побудови таких інституцій у світі немає.

До прикладу, в Данії та Норвегії поліція поєднує функції протидії загальній злочинності (щодо порушення майнових прав), а також порушенням податкового, митного законодавства, відмиванню коштів. Податкова й митна служби в цих країнах не мають правоохоронних повноважень.

У Великобританії, Ірландії, Нідерландах, Португалії податкові та митні служби в частині правоохоронних повноважень функціонують в рамках однієї адміністративної структури, а інші злочини в економічній сфері відносяться до компетенції поліції. У Німеччині та Швейцарії податкові і митні служби мають власні правоохоронні повноваження, які не перетинаються з функціями поліції, яка здійснює фінансову розвідку. 

Королівська кінна поліція Канади виконує функції розслідування злочинів, пов’язаних із контрабандою, шахрайством, поширенням наркотичних засобів, і при цьому допомагає правоохоронним підрозділам Департаментів (аналог міністерств) доходів та юстиції.

Аналізуючи міжнародний підхід до діяльності органів, подібних фінполіцій, експерти звернули увагу на те, що в інших країнах вони є демілітаризованими незалежно від того, якому міністерству підпорядковуються або є незалежною структурою. Разом з тим вони підкреслюють, що там відповідні служби працюють на захист держави, а не окремих бізнес-груп.

Для розробників українського законопроекту зразком став досвід Італії, де вже більше двох століть діють органи фінансової поліції –Guardia di Finanza.

Фінансова гвардія Італії безпосередньо підпорядковується Міністерству економіки та фінансів. Крім виконання функцій судової поліції і забезпечення громадської безпеки, спільних з іншими поліцейськими формуваннями, вона володіє особливими повноваженнями податкової поліції, в її компетенцію входить попередження і припинення валютних, фінансових та податкових злочинів. Фінансова гвардія входить до складу італійських збройних сил, доповнюючи їх і виступаючи військовою структурою.

Фінансова гвардія – найстаріший військовий корпус поліції Італії, який існував вже у 18 ст. при Сардінському королівстві, а її попередником можна вважати «Легіон легких військ» (1774).

Область дії фінансової гвардії досить широка – це захист національних і європейських фінансових інтересів, припинення податкових злочинів, боротьба з організованою злочинністю, контрабандою, фальсифікацією товарів і грошових знаків, незаконним будівництвом, наркотрафіком і відмиванням злочинних капіталів, протистояння нелегальній імміграції, припинення інтернет-шахрайств, контроль за азартними іграми, оподаткуванням фізичних і юридичних осіб.

Фінансова гвардія Італії, таким чином, виконує одночасно функції податкової поліції, податкової інспекції, митних та прикордонних органів. Італійська фінансова гвардія не уповноважена самостійно застосовувати карні заходи. У разі виявлення злочину проводиться розслідування і його матеріали передаються в прокуратуру. Податкові порушення, які не потрапляють під розряд злочинів, передаються в податкову службу, а вона відповідно застосовує адміністративні стягнення, наприклад, штрафи.

Така модель розподілу повноважень у сфері протидії економічній злочинності відбиває італійський досвід держаного будівництва і особливості географічного положення країни. Ознаки італійської моделі мають правоохоронні системи Греції, Туреччини і Ісландії, але зі значно меншою концентрацією повноважень. Так, у Туреччині і Ісландії певні правоохоронні повноваження мають митні служби, а у Греції – ще і податкова служба.

Заслуговує на вивчення в світлі потреби створення фінансової поліції і досвід найближчих сусідів України, які вже мають подібні структури.

Агентство Республіки Казахстан по боротьбі з економічною і корупційною злочинністю (фінансова поліція) було реорганізовано шляхом його перетворення в державний орган, безпосередньо підлеглий і підзвітний Президенту, у 2005 р. А вже у 2010 р. позитивний досвід країни щодо створення даного відомства і його діяльності в сфері протидії корупції у фінансовій сферібув особливо відзначений на 46-й пленарній сесії Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO) Ради Європи.

Фінансова поліція Киргизької Республіки є єдиним органом з виявлення, попередження, припинення, розкриття та розслідування економічних видів злочинів, скоєних на території Республіки, а також посадових злочинів в сфері економіки та фінансів. Голова відомства призначається і звільняється з посади Прем’єр-міністром.

Поділитися з Україною досвідом створення фінансової поліціїготова Литва. Зі слівдиректора Служби розслідувань фінансових злочинів при МВС Литовської Республіки К.Юцявічюса, в Литві найвищу довіру у населення серед державних контрольних органів має Податкова служба. Одним із значних факторів, який сприяв формуванню такої довіри, є відсутність в її складі підрозділів із каральними функціями.

Але, як зазначивК.Юцявічюс, фінансова поліція – це правоохоронний стандарт,та будь-який стандарт потребує ретельного адаптування до реалій і можливостей конкретної країни.

Безсумнівно, реформа податкової міліції не буде простою, оскільки доведеться долати спротив низки чиновників і відомств, у яких забиратимуть їхні повноваження. Разом із тим потрібно чітко розуміти, що створення фінансової поліції – це якісно новий стандарт правоохоронної та фіскальної систем.

Без глибокого аналізу недоліків чинної системи, жодні реформаторські зусилля не дадуть очікуваного результату та не змінять ставлення суспільства і, зокрема, бізнесу до фінансової поліції.

Впроваджуючи проект закону про фінансову поліцію, законодавці сподіваються розв’язати одразу кілька проблем української правоохоронної системи, ще на крок наблизивши Україну до європейських демократичних стандартів (Стаття підготовлена з використанням інформації таких джерел: офіційний веб-портал Верховної Ради України (http://www.rada.gov.ua); офіційний веб-сайт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (http://www.me.gov.ua/?lang=uk-UA); Громадська організація «ВОКС Україна» (http://voxukraine.org/uk/); сайт «Записки об оффшорах» (http://offshore.su/blog/); Портал pensia.ua (http://pensia.ua/ua/); Інформаційне агентство «Українські Національні Новини» (http://www.unn.com.ua); ГП «Нова Країна» (http://novakraina.org); Інформаційно-аналітичний журнал «РоботодавецЬ» (http://robotodavets.in.ua); Голос столиці (http://newsradio.com.ua); сайт «Західної інформаційної корпорації» (http://zik.ua); ВГО «Асоціація платників податків України» (http://www.appu.org.ua); «Цензор.НЕТ» (http://ua.censor.net.ua); Економічна правда (http://www.epravda.com.ua); «Деловаястолица» (http://www.dsnews.ua); незалежний інформаційний ресурс Соцпортал (http://socportal.info).