Друк

Електронні петиції в Україні: становлення системи та механізм дії

Автор: Redaktor. Posted in Новини

Електронні петиції в Україні: становлення системи та механізм діїЗворотній зв’язок із владою

В Україні введено новий механізму комунікації влади та суспільства – електронні петиції на сайті Президента. Головна мета – звернути увагу суспільства та влади на існуючу проблему у будь-якій сфері політики, економіки, громадського життя тощо. Розглянуто становлення системи електронних петицій, механізм її роботи, міжнародний досвід аналогічних систем комунікації. Наскільки ефективним стане такий спосіб взаємодії суспільства і української влади у матеріалі  С. Закірової, «Громадська думка про правотворення, № 16 (97).

Електронні петиції в Україні: становлення системи та механізм діїС. Закірова, старш. наук. співроб. НЮБ НБУВ, канд. Істор. наук

Електронні петиції в Україні: становлення системи та механізм дії

 

Останнім часом на позиції лідера серед українських веб-сайтів з огляду на відвідуваність та активну участь у його роботі виходить електронний портал глави Української держави. Причиною такої вражаючої популярності сайту Президента України без сумніву можна вважати введення нового механізму комунікації влади та суспільства – електронних петицій.

Зміст перших електронних петицій в Україні, заслуговує окремого глибокого самостійного аналітичного розгляду, який ще попереду. Сьогодні спробуємо розібратися в самому механізмі роботи системи електронних петицій, спираючись на міжнародний досвід аналогічних систем комунікації.

Електронні петиції існують у багатьох країнах світу. Більше 70 держав використовують цей інструмент взаємодії суспільства та влади. Головна мета такого документу – звернути увагу суспільства в цілому або влади на існуючу проблему у будь-якій сфері політики, економіки, громадського життя тощо.

Петиція як механізм комунікації влади та суспільства має довгу історію. Термін «петиція» (petitio) з латинської перекладається як пошук, вимога, прохання. В юридичній енциклопедії за редакцією Ю. Шемшученка петиція розтлумачена як колективне письмове звернення громадян з того або іншого питання, яке подається здебільшого главі держави чи іншим органам державної влади та місцевого самоврядування.

Перші петиції як звернення до офіційної влади з’явилися ще у стародавньому світі. За часів правління давньоримського імператора Гордіана ІІІ (ІІІ ст.) фракійські селяни намагалися відправити петицію до влади через одного з гвардійців-земляків про утиски з боку військових. Однак уже тоді селянам було зазначено на необхідність подання звернень до влади за офіційними каналами. До давніх свідоцтв існування такої форми звернень до влади відноситься і Зведення законів Тайхоре, які були укладені у VІІІ ст. в Японії за часів правління імператора Момму. За Кодексом Тайхоре чиновник, що допустив помилки під час укладання петиції на ім’я імператора отримував 50 різок покарання.

У петиціях нерідко містяться вимоги політичного характеру. Серед найбільш відомих петицій у світовій практиці слід назвати англійську Петицію про право 1628 р., в якій було оформлено одну з головних вимог англійської буржуазної революції – обмеження абсолютної влади монарха. Відсутність можливості у населення північноамериканських англійських колоній звертатися до короля з петиціями стало одним з приводів початку Війни за незалежність і відповідно прийняття Декларації незалежності 1776 р., наслідком чого стало створення США.

Найдавнішу традицію роботи з петиціями серед сучасних європейських країн мали державні органи влади в Англії. Офіційний статус петиції в Англії отримали ще за часів правління короля Генріха IV (1399–1413), коли депутати парламенту складали петиції у великий зелений мішок за кріслом спікера палати громад. Однак наслідком Реставрації монархії в Англії у 1660 р. стало скасування не лише практично всіх демократичних досягнень буржуазної революції, але і заборона подання петицій. І лише у ХІХ ст. державні органи Великої Британії відновили роботу з петиціями.

Вважається, що актуалізація петицій як форми взаємодії з владою відбувається за часів активного формування громадянського суспільства. Саме тоді петиції перетворюються з інструменту індивідуального звернення до державних інституцій окремих громадян, або представників певних політичних сил на засіб колективної ініціативи. «Народні петиції» з’явилися відносно недавно. Враховуючи історію європейської традиції спілкування народу з владою, не дивно, що перша петиція, яку підписала велика кількість громадян, була складена саме у Великобританії. У 1838 р. Лондонська спілка робітників розробила програму політичних реформ «Народна хартія» та організувала збір підписів під петицією з текстом відповідного законопроекту. Заходи розробників «Народної хартії» тривали до 1839 р., коли до парламенту було подано документ, який своїми підписами підтримали 1 млн 200 тис. підданих корони.

Загальноприйнятою в історичній традиції була спеціальна процедура подання петиції до органів влади. Вона обов’язково мала письмовий вигляд, подавалася за відповідними вимогами та порядком. У сучасному світі з розвитком комп’ютерних технологій та виникнення всесвітньої мережі з’явилася нова форма звернення до влади через електронну пошту або спеціально створені для таких звернень портали. У багатьох країнах розвинутої демократії електронні петиції за своєю суттю є засобом прямої участі населення у здійсненні влади в країні.

Державою, що започаткувала практику електронних петицій, вважається таж таки Великобританія. Спочатку електронні петиції запрацювали на регіональному рівні, і з часом дія інтернет-петицій поширилася на всю країну. У 1999 р. на сайті парламенту Шотландії було відкрито портал E-Petitioner, на якому вперше через спеціальну електронну форму громадяни мали змогу направити пропозиції та звернення депутатам. Першою петицією стала ініціатива громадської організації Всесвітній фонд дикої природи (WTF) про створення національного парку в частині узбережних територій. На загальнодержавному рівні електронні петиції у Великобританії з’явилися у 2006 р. з ініціативи прем’єр-міністра Т. Блера, коли при урядовому порталі було створено першу електронну форму для укладання власної петиції або підтримки чиєїсь ініціативи. Електронні петиції, які мали понад 100 тис. підписів, мали бути представленими у парламент для подальшого розгляду на опрацювання. Система запрацювала, принесла перші як позитивні, так і негативні наслідки, втім правляча партія загалом негативно оцінила проект електронних петицій та з часом закрила його. Відновлено систему електронних петицій у Великобританії було у 2011 р., коли на порталі британського електронного уряду було розміщено новий сайт для роботи з електронними петиціями з більш чіткою організацією роботи.

Міжнародна практика роботи системи електронних петицій до органів влади.

За походженням петиції вирізняють індивідуальні та колективні, за способом подання – паперові та електронні. За юридичним характером петиції можуть бути консультативними та імперативними.

Імперативні петиції мають обов’язковий характер для органів влади. Така процедура існує, наприклад, у Фінляндії, де петиції, що зібрали 50 тис. підписів, автоматично стають законопроектами, і парламент Фінляндії зобов’язаний їх розглядати у пріоритетному порядку. Регламентом законодавчого органу Латвії передбачено, що будь-яка петиція, яка отримала підтримку 10 000 громадян, обов’язково має бути включена до повістки дня засідання Сейму.

Консультативні петиції запроваджуються для аналізу суспільної думки та виявлення гострих і болючих проблем суспільства і влади. Правових наслідків така петиція не має. Як зазначає координатор Громадської компанії «За відповідальну владу», співавтор альтернативного законопроекту про впровадження системи електронних петицій в Україні, голова правління Українського центру прямої демократії,експерт І. Курус – поки відсутня чітка ідентифікація особи, яка підписує петицію, петиція може мати виключно консультативний характер. Саме такий характер петиції запроваджено в Україні.

Процес підготовки до введення в Україні практики електронних петицій розпочався у 2009 р., коли Україна, як і інші держави, що є учасниками Ради Європи, отримала Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам з електронної демократії. У документі мова йшла у тому числі і про необхідність запровадження системи електронних петицій як дієвого механізму співпраці влади та суспільства.

У червні 2013 р. про електронні петиції в Україні заговорили активісти Громадського руху «За відповідальну владу», коли почали розробку законопроектів «Про вотум недовіри посадовим особам» та «Про право громадян ініціювати розгляд нормативних документів органами влади та місцевого самоврядування», які передбачали використання електронних петицій. Утім реально до практики електронних петицій українці долучилися лише у грудні 2013 р., коли було запроваджено збір підписів під петицією з ініціативою про впровадження санкцій проти В. Януковича за відмову підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Законодавча історія електронних петицій в Україні розпочалася у липні 2014 р., коли у Верховній Раді було зареєстровано законопроект «Про право громадян ініціювати розгляд нормативних документів органами влади та місцевого самоврядування», в якому визначалися сутність електронної петиції, механізм її створення та реалізації. У березні 2015 р. до Верховної Ради Президентом було внесено ще один законопроект, в якому запропоновано внести зміни до Закону України «Про звернення громадян» таким чином, щоб у громадян з’явилася можливість направлення електронних петицій.

2 липня 2015 р. Верховна Рада прийняла зміни до ст. 5 Закону України «Про звернення громадян» у якій встановлено, що особливою формою колективного звернення громадян до Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів та органів місцевого самоврядування є електронна петиція, та доповнила ІІ Розділ Закону ст. 23-1, де регламентовано порядок подання та розгляду електронних петицій.

28 серпня 2015 р. Президент України видав Указ «Про порядок розгляду електронної петиції, адресованої Президентові Україні», відповідно до якого вже з 29 серпня 2015 р. на сайті голови держави запрацював спеціальний розділ для електронних петицій. Отже, серед вищих органів державної влади спеціальний портал для розгляду електронних петицій створено поки що лише на сайті Президента України, хоча законодавчо система має працювати і для уряду, і для парламенту.

Для створення електронної петиції ініціатор (особа чи група осіб) має сформулювати суть звернення та розмістити текст на офіційному сайті органу влади, до якого вона спрямована. Петиція може бути також розміщена на веб-сайті громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій. Законом передбачено певні вимоги щодо змісту петиції, відповідність яким перевіряється адміністрацією порталу, на якому розміщено звернення. У змісті електронної петиції в Україні забороняються: заклики до повалення конституційного ладу України, заклики до порушення територіальної цілісності України, заклики до вчинення терористичних актів, пропаганда війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, інформація, що принижує честь і гідність, права і законні інтереси осіб, матеріали та висловлювання, що представляють загрозу національним інтересам і національній безпеці України, матеріали порнографічного та сексуального характеру, передвиборчі матеріали, комерційні та рекламні матеріали.

Керівник Центру Розвитку Інновацій Києво-Могилянської Академії, один з ініціаторів створення сайту електронних петицій, керівник групи електронної демократії «Реанімаційного пакету реформ» С. Лобойко та заступник глави Адміністрації президента України Д. Шимків особливо відзначили, що українське законодавство, на відміну від практики інших держав, не забороняє жартівливі петиції. Більш того, за їх словами, петиції-жарти, як і інші звернення, будуть опрацьовані й у разі набрання ними потрібної кількості підписів отримають відповідь.

Електронна петиція оприлюднюється на офіційному сайті або на порталі громадської організації, яка організувала збір підписів, протягом двох робочих днів з дня відправлення її автором. Дата оприлюднення петиції водночас вважається датою початку збору підписів на її підтримку. Попередню перевірку петиції та підписів громадян проводять фахівці спеціального підрозділу Адміністрації Президента України. Чинне законодавство не вимагає цифрового електронного підпису, втім попередня модерація підписів усе ж таки має місце. Експерт систем електронного зв’язку Н. Кайдановська зауважила, що оператор сайту може достовірно дізнатися, чи належить підпис під петицією реальній людині. Це є загальносвітова практика, оскільки в усіх країнах, де існує система електронних петицій модератори виявляють порушення підписів. Як зазначає Заступник глави Адміністрації Президента України Д. Шимків, у світі статистика неправильних підписів становить від 5 до 20 %. В Україні загальної статистики такого напряму поки ще немає, однак адміністрація провела аналіз підписантів за однією з найбільш популярних в Україні петицій «Про право громадян на захист». Під цією петицією підписалося близько 12 % так званих «ботів», які намагалися додавати загальну кількість голосів для підтримки звернення. Зазначені цифри повністю вкладаються у загальносвітові межі, отже не повинні викликати якихось особливих підозр. Ці відомості загалом не змінюють ситуацію, оскільки навіть за таких умов петиція отримала суттєво більше необхідних за законом голосів. Однак, як підкреслив Д. Шимків, модератори ретельно перевіряють підписи, щоб не дозволити будь-яким маніпуляціям з голосами підтримки дискредитувати саму систему електронних петицій в Україні.

Електронна петиція має зібрати 25 тис. підписів громадян протягом не більше трьох місяців з дати оприлюднення і за таких умов подається на розгляд Президентові України, Верховній Раді України, Кабінетові Міністрів України. Як і в Німеччині, в Україні електронна петиція, що не набрала встановленої кількості підписів, розглядається як звичайне звернення громадян. Ініціатори створення системи електронних петицій в Україні пояснюють необхідність отримання 25 тис. підписів для направлення петиції відповідному органу проаналізованою ними світовою практикою. Як пояснює С. Лобойко, занадто висока кількість підписів для підтримки петиції могла спричинити несприйняття населенням такої форми спілкування з владними інституціями. При цьому прохідний бар’єр для петиції в Україні було встановлено у 7,5 разів вищій у перерахунку на душу населення, ніж у США, коли вони започатковували електронні петиції.

Уже перший досвід роботи системи електронних петицій в Україні показав, що розрахунки авторів проекту виправдалися. Станом на 11.10.2015 р. на сайті Президента України вже зареєстровано 13 тис. 477 електронних петицій. А сайт працює лише з 29 серпня 2015 р.! На 11.10.2015 р. на відповідному сайті розміщено вісім петицій – з відповіддю Президента України та сім – знаходяться на розгляді, отже 15 петицій набрали більше необхідних за законом 25 тис. підписів.

Разом з тим розробники закону про електронні звернення прогнозують, що в майбутньому кількість голосів, необхідних для оприлюднення петиції, варто підняти. На їхню думку, українці ІТ-підковані, а тому з легкістю назбирають і 50, і 100 тис. голосів, звичайно, якщо ініціатива дійсно того варта. «Американці буквально ще 10 років тому починали з 5 тис. і зараз дійшли до 100 тис. Ми виявилися більш прогресивними і можемо рухатися вперед», – прогнозує керівник групи електронної демократії «Реанімаційного пакету реформ» С. Лобойко.

Але такий оптимізм поділяють далеко не всі в експертному середовищі. Так, представник громадської організації «Центр інновацій» Л. Савчук, не заперечуючи прогресивного характеру нововведення, вважає, що для організацій, які займаються регіональними проблемами, 25 тис. голосів занадто велика кількість підписів, зібрати які через Інтернет буде практично нереально.

Сьогодні українські вимоги до кількості підписантів під петицією відповідно до кількості населення держави виглядають так же, як і у Німеччині – 0,06 % від загальної чисельності громадян. В інших державах і політичних об’єднаннях ці показники, за нашими підрахунками, мають такий вигляд:

 

Держава, об’єднання держав

Кількість населення

Необхідна кількість підписів для оприлюднення петиції

% від загальної чисельності населення

Україна

близько 44 млн осіб

25 тис. підписів

0,06 %

США

близько 319 млн осіб

100 тис. підписів

0,03 %

Німеччина

81млн

50 тис. підписів

0,06 %

Велика Британія

близько 64 млн

100 тис. підписів

0,16 %

Фінляндія

понад 5 млн

50 тис. підписів

1 %

Латвія

понад 2 млн

10 тис. підписів

0,5 %

ЄС

понад 503 млн

1 млн підписів

0,2 %

 

Отже, цей показник в Україні в середньому відповідає світовим показникам і стандартам.

Початок розгляду електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше 10 робочих днів з дня її оприлюднення. Інформація про початок розгляду електронної петиції, яка в установлений строк набрала необхідну кількість голосів на її підтримку, оприлюднюється на офіційному веб-сайті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування не пізніше як через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, а в разі отримання електронної петиції від громадського об’єднання – не пізніш як через два робочі дні після отримання такої петиції.

Для опрацювання петиції створюється спеціальна робоча група, до складу якої мають входити як працівники офіційних органів, так і представники громадськості, фахівців сфери, якої торкається електронне звернення. Протягом семи робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок розгляду петиції експертна група зобов’язана підготувати пропозиції щодо підтримки чи непідтримки звернення. Рішення експертів передаються на розгляд Президентові України. Публічне оголошення рішення глави держави щодо електронної петиції оприлюднюється на веб-сайті офіційного інтернет-представництва Президента України, а його відповідь – у спеціальному розділі з питань електронних петицій зазначеного сайту.

У разі визнання за доцільне реалізовувати викладені в електронній петиції пропозиції шляхом видання акта Президента України Адміністрація Президента України вживає в установленому порядку заходів щодо підготовки пропозицій таких актів. Президентом України (а за законом і Кабінетом Міністрів України, і народними депутатами України) за результатами розгляду електронної петиції можуть бути розроблені та внесені у відповідному законодавчому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроекти, що направлені на вирішення питань, які поставлені в електронній петиції.

Отже, організація процедури подання та розгляду електронних петицій в Україні загалом відповідає світовим стандартам. Як зазначає експерт групи «Електронна демократія» Реанімаційного пакету реформ В. Афанасьєва, українське законодавство враховує найкращий європейський та світовий досвід: «зокрема, можливість подавати е-петиції до Президента (США), до Парламенту (Німеччина), в інші центральні та місцеві органи влади (Великобританія), можливість збирати підписи як на державних і муніципальних веб-порталах (США, Великобританія, Чорногорія), так і на громадських (Латвія), елементи так званого «соціального ліфта» – можливість для ініціатора особисто представити е-петицію на громадських та парламентських слуханнях (Німеччина)».

Однак серед експертів є ряд зауважень до суті закону про електронні звернення, які, на їх думку, необхідно виправити задля ефективної роботи системи е-петицій. Зокрема, вже згадуваний нами І. Курус зазначає, що законодавець має встановити певні обмеження для суб’єктів подання електронних петицій, можливостей дублювання їх змісту, встановити відповідальність модераторів порталів і загальну чисельність інтернет-площадок для подання петицій, визначити механізм реалізації тих петицій, які будуть розглядатися як індивідуальні звернення тощо.

Правозахисник Української Гельсінської спілки М. Щербатюк звертає увагу на те, що «варто було б встановити кілька фільтрів для розгляду електронної петиції, аби право бути почутим дотримувалось». На його думку, петицію, яка отримала понад 25 тис. підписів, має розглядати ще й Верховна Рада.

Таку ж думку висловлює і політолог, професор Києво-Могилянської академії О. Гарань. За його словами, ефективність петиції була б значно більшою, якби вона була спрямована до депутатів Верховної Ради, оскільки парламентарі більше зобов’язані враховувати думку виборців округу, аніж Президент.

Правники загалом позитивно оцінюють систему електронних петицій. Утім, вони застерігають громадян від переоцінки нововведення. Керуючий партнер АО «Юскутум», адвокат А. Афян, наголошуючи на диспозитивності нововведення, підкреслює: «Петиція може бути цілком ефективною. Це ще один інструмент, що дає змогу людям реалізовувати безпосереднє волевиявлення, особливо з питань місцевого самоврядування. При цьому за допомогою петицій не можна приймати закони, вони не обов’язкові до виконання владою». Юрист юридичної фірми «Іляшев та Партнери» М. Буртовий виділяє таку позитивну рису закону, як обов’язковість реакції влади на електронні петиції. «Згідно з законом, на всі петиції органи влади мають дати відповідь, навіть якщо електронні звернення абсурдні. Якщо петицію підписало всього двоє людей, то вам влада також зобов’язана надати на неї персональну відповідь». За його словами, в законі прописано адміністративну відповідальність для чиновників, які не надали відповідь на петицію.

Погоджуючись з колегою, юрист-кримінолог, кандидат юридичних наук Г. Маляр разом з тим зазначає, що не варто переоцінювати зазначену ініціативу, оскільки будь-яка державна інституція, у тому числі і Президент України, діє виключно у межах власної компетенції. Тому необхідно, щоб проблеми петиції входили до повноважень Президента. В іншому випадку вони будуть перенаправлені до тих державних органів, які мають вирішувати питаннями, що порушені в петиції.

Прихильно оцінили систему електронних петицій і в політологічному середовищі. Голова правління Центру соціологічних та політологічних досліджень «Соціовимір» С. Таран вважає, що навіть враховуючи певні недоліки електронних петицій, вони є ознакою відкритого суспільства. «Важливо, що в таких петиціях громадяни можуть об’єднуватися під загальними девізами і вимогами». На його думку, дуже добре, що Україна приєдналася до тих країн, де більше демократії та свободи.

За визначенням члена Громадської Ради Майдану, керівника Інституту практичної політики, політолога Б. Бабич, «електронні петиції – це дієвий інструмент спілкування з владою, вони можуть об’єднати соціум і надати владі шанс налагодити відкритий діалог з суспільством».

Отже, перші, найважливіші кроки в роботі системи електронних петицій в Україні зроблено. Законодавчі підвалини для її роботи закладено. Механізм запущено. Наскільки ефективним стане такий спосіб взаємодії суспільства і української влади, тепер буде залежати від останньої. Чи скористається цим інструментом влада для того, щоб не просто почути громадян, а вирішувати зазначені у зверненнях проблеми суспільства? Чим стане для України електронна петиція – «Vox populi» (глас народу) чи «Vox nihili» (пустий звук), незабаром покаже час (За матеріалами: hist.msu.ru, asn.in.ua, drive.google.com, dw.com, pravda.com.ua, telegraf.in.ua, zakon4.rada.gov.ua, geograf.com.ua, slovoidilo.ua, petition.president.gov.ua, hromadskeradio.org, 5.ua, radiosvoboda.org, radiosvoboda.org, zakon4.rada.gov.ua, wcd.coe.int, misia.com.ua, reforms.in.ua, e-gov.by, lsej.org.ua, radiosvoboda.org).