І. Беззуб, мол. наук. співроб. НЮБ НБУВ

 Урегулювання правового становища внутрішньо переміщених осіб
на території України

 

Внаслідок окупації Криму Російською Федерацією і масових порушень прав людини на території автономії, злочинної діяльності сепаратистських та проросійських терористичних організацій у Донецькій та Луганській областях: вбивств, викрадень, катувань, мародерства, грабежів, збройних нападів на військові частини, державні та комунальні установи, а також на приватні помешкання, внаслідок проведення антитерористичної операції (АТО) українськими силовими структурами у відповідь на злочинні дії терористів і спричинення терористами бойових дій, виникла ситуація масової вимушеної міграції з даних територій.

Внутрішньо переміщені особи (ВПО) – це громадяни України, особи без громадянства або іноземці, які легально проживають на території України, що були змушені залишити свої будинки або місця звичайного проживання, зокрема, в результаті/або для того, щоб уникнути наслідків збройного конфлікту, окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини, стихійних або антропогенних лих, і які не перетинали міжнародно визнаний кордон України.

Станом на 20 жовтня 2014 р., за повідомленням Держслужби з надзвичайних ситуацій, загальна кількість внутрішньо переміщених осіб становить 423 тис. 210 осіб. Згідно з повідомленням, Донецьку область тимчасово залишили 60 тис. 231 осіб, Луганську область – 28 тис. 812 чоловік, Крим – 18 тис. 886 осіб, із зони проведення АТО виїхали 375 тис. 513 осіб.

Люди, які змушені були виїхати з Донецької та Луганської областей, зіткнулися з численними проблемами – починаючи від пошуку місця тимчасового проживання, отримання медичної допомоги – до вирішення інших соціальних питань. Більшість з них залишилися без документів, через що гострим невирішеним питанням залишається неможливість оформлення, переоформлення документів, що засвідчують особу, приналежність до громадянства України, а також підтверджуючих спеціальний статус особи – не за місцем реєстрації вимушених переселенців, а за місцем фактичного перебування.

Фактично відсутня система обліку та реєстрації тимчасово переміщених осіб тягне за собою неможливість адекватної оцінки реальних масштабів того, що відбувається. Державна статистика включає в себе тільки тих, хто звернувся за допомогою в обласні Координаційні центри допомоги переселенцям з АР Крим, Донецької та Луганської областей, при цьому реальна кількість осіб, переміщених всередині країни, залишається невідомою та може бути вищою.

Вирішення цих актуальних проблем залежить від того, наскільки злагоджено і ефективно взаємодіятимуть державні інститути та неприбуткові громадські організації, а також міжнародні організації, що працюють в Україні. В регіонах діють безліч громадських ініціатив, спрямованих на допомогу переселенцям, проте без підтримки влади надання цієї допомоги стає обмеженим та малоефективним.

Державні органи України вперше зіткнулися з проблемою вимушених переселенців всередині країни. Природно, відразу налагодити ефективну роботу з тимчасово переміщеними особами виявилося непросто.

«В України останнім часом відбулися безпрецедентні явища – іноземна інтервенція, окупація, тероризм, АТО. Вони мають соціальні наслідки, які призвели до великої кількості внутрішньо перемішених осіб та порушень прав людини. Таких громадян України зараз називають вимушеними переселенцями, що підкреслює мотиви їх переміщення – вони вимушені залишати свої домівки, щоб зберегти власне життя та життя близьких, щоб уникнути насилля та політично мотивованого переслідування за свої переконання», – зазначила голова Центру громадянської просвіти «Альменда» О. Скрипник.

За її словами, передовсім, недостатньою є нормативно-правова база, яка має бути адаптована до нових важких реалій. Якщо кримчани можуть відстоювати свої права, спираючись на спеціальний Закон про окуповані території, то переміщені особи зі Сходу, з правової точки зору, абсолютно не захищені. «Є окремі розпорядження, якісь законопроекти лежать у парламенті, але єдиного централізованого акту, що визначив би статус цих людей та відповідальних за їх забезпечення, немає», – зазначила правозахисниця. На її думку, держава мала б про це подбати ще з часів ескалації напруги в Криму.

Тому, для забезпечення прав і свобод вимушених переселенців, гарантування безпеки їх життя та здоров’я і створення рівних умов для реалізації їх прав і законних інтересів потрібні негайні дії держави щодо створення відповідної законодавчої бази.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що вирішення питань ВПО може бути врегульовано як внесенням змін до діючого законодавства, зокрема і до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», так і шляхом прийняття окремого закону.

Нагадаємо, 19 червня 2014 р. Верховна Рада України прийняла Закон, що стосується прав та статусу переселенців з Криму та Сходу України – «Про правовий статус осіб, які вимушені залишити місця проживання внаслідок тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та м. Севастополя та обставин, пов’язаних з проведенням антитерористичної операції на території України» (реєстр. № 4998-1).

Проте низка громадських організацій (Кримський правозахисний центр «Дія», Харківська правозахисна група, Українська гельсінська спілка з прав людини, Координаційна рада організацій вимушених переселенців з Криму, Центр громадянської просвіти «Альменда»), юристів, експертів закликала Президента не підписувати цей закон, а відправити його на доопрацювання з обов’язковою участю експертів та представників громадянського суспільства, і в першу чергу тих організацій, які реально займаються проблемами внутрішньо переміщених осіб. На їхню думку, цей закон не вирішить проблем переселенців, а створить нові.

Враховуючи думку громадськості, Президент України П. Порошенко не підписав ухвалений ВР проект закону. «Аналіз закону свідчить, що він не виправдовує очікувань суспільства за рішенням певних питань, не визначає порядок надання державної допомоги вимушеним мігрантам, не забезпечує скоординованої і відповідальної роботи органів державної влади, місцевого самоврядування та їх взаємодії з громадськістю в цьому напрямку, не відповідає міжнародним стандартам захисту внутрішньо переміщених осіб», – йдеться у зауваженнях П. Порошенка до проекту закону.

На думку Президента, закон у цілому має скоріше декларативний характер і не проводить досконалих механізмів надання державної допомоги, захисту конституційних прав і законних інтересів вимушених переселенців.

«Запропонований до підписання проект закону «не забезпечує створення цілісного механізму надання допомоги та захисту державою прав і законних інтересів вимушених переселенців, містить положення, які не відповідають конституційним принципам гарантій прав громадян, суперечать Конституції України і законодавчим актам України», – йдеться в документі.

Разом з тим, Президент України зазначив, що питання соціальної адаптації вимушених переселенців, надання їм державної підтримки та забезпечення тимчасовим житлом, працевлаштування та вирішення інших соціально-економічних питань, «є надзвичайно актуальними і потребують невідкладного врегулювання з використанням усіх можливих механізмів».

Для створення нового законопроекту було створено робочу групу при Адміністрації Президента України, до якої увійшли представники громадських організацій, а також консультанти від Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) та ОБСЄ.

Правове становище внутрішньо переміщених осіб стало предметом широкого обговорення під час круглих столів та науково-практичних конференцій. Їхніми напрацюваннями стали рекомендації і пропозиції щодо розв’язання нагальних проблем, з якими стикаються переселенці.

Так, Інститутом демографії та соціальних досліджень Національної академії наук України, Програмою розвитку ООН в Україні (ПРООН) та аналітичним центром «Нова соціальна та економічна політика» для обговорення питань негайного та середньострокового реагування на проблеми внутрішніх переселенців в Україні був організований круглий стіл.

Експерти зазначили, що існують значні прогалини у державній стратегії щодо захисту ВПО. Органами виконавчої влади не видавалися формальні інструкції щодо реєстрації та допомоги ВПО, що призвело до великої кількості суперечливих практик по всій країні.

«Зміцнення співпраці всіх верств українського суспільства для розбудови ефективної системи підтримки вимушених переселенців має бути головним пріоритетом. Прийняття рішень у цій сфері має ґрунтуватися на наукових дослідженнях. Українська наука готова працювати у цьому напрямі», – зазначила Е. Лібанова, директор Інституту демографії та соціальних досліджень Національної академії наук України.

Учасники дискусії наголосили, що потреби ВПО в основному підтримуються волонтерами та активістами громадянського суспільства. Проте потенціал благодійності є обмеженим, і без системного національного координаційного механізму навряд чи можливо забезпечити сталу підтримку протягом тривалого часу, особливо якщо кількість переселенців продовжуватиме зростати.

Директор Аналітичного центру «Нова соціально-економічна політика» І. Акімова наголосила на необхідності створення державою механізму фінансування витрат на тимчасове розміщення вимушених переселенців: «Існує необхідність у розробленні фінансових механізмів для установ, які розміщують переселенців».

Експерти визначили низку першочергових завдань, які сприятимуть покращенню стану ВПО. Насамперед, це розроблення «соціального пакету переміщених осіб», визначення джерел і механізмів фінансування (резервний фонд бюджету, місцеві бюджети, міжнародна донорська допомога тощо). На думку учасників, необхідно також внести зміни до Державного бюджету на 2014 рік у частині планування бюджетних видатків (трансфертів) з урахуванням кількості зареєстрованих переселенців. Експерти вважають, що створення нових робочих місць, розроблення додаткових стимулів для підприємців, а також розроблення державної програми, спрямованої на забезпечення соціальних прав внутрішньо переміщених осіб, також є пріоритетними завданнями у цій сфері.

«Цього року перед Україною вперше постали проблеми, пов’язані з внутрішньо переміщеними особами, і ПРООН готова надати допомогу уряду України у розв’язанні таких проблем», – підкреслила І. Пауловіча, заступник Постійного представника ПРООН в Україні.

В Івано-Франківську відбулася перша Всеукраїнська науково-практична конференція з питань юридичного та соціального супроводу внутрішньо переміщених осіб в Україні. Участь в конференції взяли представники благодійної організації «Всеукраїнська коаліція з надання правової допомоги», юристи, міжнародні експерти та спостерігачі ОБСЄ, представники органів влади та місцевого самоврядування, представники неприбуткових громадських організацій, які надають допомогу внутрішньо переміщеним особам. Метою проведення конференції стало напрацювання рекомендацій для органів влади щодо розробки та прийняття законодавчих актів стосовно соціальної, юридичної, фінансової та ресурсної підтримки внутрішньо переміщених осіб в Україні.

За ініціативою АП України 8 липня 2014 р. в Києві пройшло засідання круглого столу на тему: «Взаємодія органів влади та громадськості у вирішенні проблем переселенців з тимчасово окупованої території і районів проведення антитерористичної операції». Метою заходу було поширення успішного регіонального досвіду щодо оперативного вирішення проблем переселенців, сприяння налагодженню ефективної системи координації та співробітництва між органами влади, самоврядування та громадськістю.

Громадська ініціатива «Схід SOS» спільно з Офісом Уповноваженого ВР України з прав людини 19 червня 2014 р. у Києві провели круглий стіл на тему «Держава і переселенці: взаємодія громадськості з державними органами влади», на якому обговорили ситуацію зі станом дотримання прав та свобод громадян, які були вимушені покинути свої домівки на Сході України у зв’язку із загрозою життя, визначили гарантії їх соціального забезпечення. Обговорення проходило спільно державними органами, представниками Офісу Уповноваженого та громадськими організаціями, що працюють з переселенцями.

Держава, громадські організації й волонтери вирішують практично ідентичні проблеми вимушених переселенців, інколи дублюючи чи замінюючи їх, часом нагадуючи Лебедя, Рака та Щуку з відомої байки.

Велика кількість супутніх проблем, розкоординованість дій влади та громадського сектору, відсутність інформаційно-роз’яснювальної роботи, вивчення й поширення позитивного досвіду роботи з біженцями спонукали низку громадських організацій Полтавщини створити Моніторинговий центр з питань дотримання прав переселенців з АР Крим та зони проведення АТО.

15 серпня 2014 р. цей центр провів у Полтаві перший круглий стіл на тему: «Координація зусиль влади Полтавщини, громадських організацій, волонтерів та ЗМІ з метою ефективного забезпечення дотримання прав вимушених переселенців». До участі у заході були запрошені керівники облради, облдержадміністрації та її галузевих управлінь, УМВС, прокуратури, лідери громадських організацій, волонтери, представники ЗМІ.

В ході жвавої дискусії учасники не тільки обговорювали конкретні проблеми, з якими стикаються органи влади, галузеві служби та громадськість у роботі з переселенцями, але й проаналізували причини цих проблем, намагалися знайти шляхи взаємодії, ділилися власним досвідом допомоги переселенцям (як позитивним, так і негативним), налагоджували контакти з метою майбутньої співпраці.

За результатами «круглого столу» Моніторинговий центр з проблем переселенців розробить рекомендації з взаємодії громадських організацій, органів влади, місцевого самоврядування щодо ефективного забезпечення їхніх прав.

2 вересня 2014 р. круглий стіл на тему «Врегулювання правового положення внутрішньо переміщених осіб на території України» відбувся в Українському кризовому медіа-центрі. Учасники круглого столу висловили спільну думку щодо необхідності якнайшвидшого прийняття законодавства, що врегульовує питання внутрішнього переміщення осіб із зони АТО та Автономної Республіки Крим.

Адже, невизначеність статусу вимушених переселенців не дає можливості громадянам у повній мірі скористатися своїми правами, а відсутність чітких процедур створює додаткові ускладнення при процесі реєстрації, отриманні доступу до банківських рахунків, переведення до інших навчальних закладів, перереєстрації підприємств тощо.

Юрист АП України О. Савченко зауважив, що «наразі існує певний конфлікт юрисдикцій та повноважень різних органів виконавчої влади, а відсутність певної координації дій між цими органами не дає можливості ефективно здійснювати необхідні реєстраційні та інші юридичні процедури. Прийняття закону та розширення функцій та повноважень залучених органів державної влади зніме ці неузгодженості, пришвидшить процедуру надання статусу вимушеного переселенця та полегшить взаємодію таких осіб з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також сприятиме комплексності вирішення питань внутрішньо переміщених осіб та їхній адаптації до нового місця проживання».

Мова йде про законопроект «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», розроблений робочою групою, створеною при АП України (реєстр. № 4490а-1 від 28.08.2014).

Законопроект внесла група народних депутатів, серед яких І. Геращенко, А. Шевченко, В. Пацкан, І. Луценко та інші. Він був розроблений за участю представників УВКБ ООН, ОБСЄ, Державної міграційної служби, представників громадських організацій внутрішньо переміщених осіб на базі запропонованого проекту Харківської правничої групи, після внесення поправок до його первинної редакції Міністерством юстиції України.

«Організації, що працюють з вимушеними переселенцями, експерти Реанімаційному пакета реформ вимагають, щоб депутати прийняли цей законопроект саме в цьому скликанні парламенту. Це важливо, щоб не втрачати часу і якомога швидше почати реалізацію закону, який допоможе переселенцям», – каже експерт Кримської польовий місії Т. Печончик.

За її словами, законопроект містить декілька принципово нових положень, спрямованих на вирішення нагальних питань по життєзабезпеченню внутрішньо переміщених осіб і членів їх сімей.

Терміново прийняти документ закликають парламентарів український омбудсмен В. Лутковська та Президент країни П. Порошенко.

Якщо Верховна Рада не прийме закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», це може привести до гуманітарної катастрофи, вважають громадські активісти та правозахисники.

На підтримку законопроекту були організовані акції за участю переселенців з Криму і Донбасу. 16 вересня, 7, 14 та 19 жовтня 2014 р. під стінами Верховної Ради України та 16 вересня 2014 р. біля будівлі Харківської обладміністрації зібралися вимушені переселенці з Донбасу та Криму. Вони впевнені, що вирішити їх проблеми допоможе законопроект «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», який був внесений на розгляд до Верховної Ради наприкінці серпня.

20 жовтня 2014 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».

Необхідність прийняття даного закону зумовлена нагальною потребою щодо забезпечення реалізації гарантованих Конституцією України, прав і свобод громадянин України, що стали внутрішньо переміщеними особами, внаслідок тимчасової окупації частини території України, або яких змусили покинути своє місце проживання, у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини.

Закон спрямований на вирішення першочергових питань з обліку та життєзабезпечення внутрішньо переміщених осіб та членів їх сімей у нових умовах проживання, спрощення порядку тимчасової реєстрації вимушених переселенців, містить норми щодо удосконалення порядку та скорочення граничних строків розгляду заяв про оформлення, переоформлення, продовження соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам, забезпечення їх соціальними та медичними послугами.

Найважливіше, що дає переселенцям законопроект: отримати за рахунок держави місце для тимчасового проживання на 6 місяців; заочно звільнитися і стати на облік в центрі зайнятості за спрощеною процедурою, навіть без трудової книжки; відновити соціальні виплати і пенсії за фактичним місцем проживання; продовжити освіту, в тому числі за рахунок держави; отримати місце в дитсадку та школі для дітей-переселенців; закрити підприємницьку діяльність за спрощеною процедурою і зареєструвати юридичну особу та ФОП за місцем фактичного проживання; потреби в наданні соціальної та фінансової допомоги будуть включені в єдину реєстраційну базу переселенців; «Довідка переселенця» буде видаватися відразу, в день звернення; гуманітарна та благодійна допомога переселенцям не піддаватиметься оподаткуванню.

Як зазначив Прем’єр-міністр України А. Яценюк, «закон необхідний для того, щоб узаконити всі рішення (про тимчасово переміщених осіб), ухвалені урядом України». Прем’єр наполіг, щоб документ прийняли з однією, але важливою поправкою – суму компенсацій, які отримуватимуть переселенці, буде окремо визначати Кабмін, виходячи зі своїх можливостей.

Незважаючи на те, що проект закону є необхідним та важливим, на довге його обговорення в суспільстві, серед експертів, юристів, деяких активістів громадських організацій переселенців існують різні думки стосовно подальшої долі закону.

«Шлях прийняття згаданого закону був довгим та нелегким. Проте, нарешті, об’єднавши зусилля, цей надзвичайно важливий нормативно-правовий акт був прийнятий. Ухвалення цього закону надало можливість вирішувати нагальні проблеми вимушених переселенців, які вже досить тривалий час не були врегульовані» – розповідає про актуальність та нагальність внесення змін щодо захисту внутрішньо переміщених осіб голова ХОГО «Подільської правової ліги» А. Місяць.

На його думку: «Тепер нас очікує не менш важлива справа – реалізація цього Закону на практиці, проведення потужної інформаційної кампанії з метою роз’яснити вимушеним переселенцям їхні права і гарантії, надані державою. Сподіваюсь правозахисники зі всієї України не будуть байдужими до цієї ініціативи та допоможуть людям реалізувати свої права та, у разі потреби, надаватимуть безоплатну правову допомогу».

Прийняття урядового законопроекту про внутрішніх переселенців – необхідність, без якої реалізовувати всі попередні ініціативи Кабміну нереально, зазначила О. Скрипник.

Однією з головним переваг документа фахівець називає затвердження єдиного зразка довідки для всіх регіонів, за якою можна буде звертатися в усі відповідні структури. Як пояснює правозахисниця, отримання цієї довідки дозволить отримувати подальшу допомогу. Приміром, без неї біженці досі не могли оформити отримання допомоги, затвердженої Кабміном ще 1 жовтня. Тепер ця процедура повинна спроститися.

Вітають прийняття закону і міжнародні організації, сподіваючись, що це «сильний сигнал того, що Верховна Рада буде дотримуватися європейського та міжнародного законів про права людини». Генеральний секретар Ради Європи Т. Ягланд вважає, що закон про вимушених переселенців, прийнятий ВР слід вітати, як основу для задоволення їхніх потреб. «Закон є міцною основою для задоволення потреб тих, хто залишив свої будинки в результаті конфлікту в Східній Україні і незаконної анексії Криму. Це демонструє, що Україна, попри важкі обставини, готова вжити необхідні заходи для захисту найбільш уразливих верств населення, захисту прав людини», – сказав він.

Також, як зазначив заступник Спеціального представника Генерального Секретаря Ради Європи М. Ягер, закон допоможе акумулювати іноземну допомогу, адже він знімає податки і збори з допомоги внутрішньо переміщеним особам і дає державні гарантії.

Разом з тим, деякі фахівці та юристи вважають цей законопроект досить недосконалим, а його прийняття не вирішить проблем переселенців.

Так, один з лідерів «Опозиційного блоку» Н. Королевська, коментуючи ухвалений ВР закон заявила, що документ, покликаний захистити вимушених переселенців, насправді ускладнить їхнє життя через заплутані процедури і механізми. «Прийнятий правлячою більшістю так званий закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» неможливо застосувати на практиці. Автори документа свідомо заклали в нього безліч заплутаних процедур, які не дадуть людям можливості реалізувати свої права», – сказала вона.

За словами Н. Королевської, з першими труднощами люди зіткнуться вже при зверненні за отриманням статусу переміщеної особи, не зможуть вони реалізувати свої права і в разі втрати документів.

Політик підкреслила: для того, щоб закон почав діяти, уряду необхідно ще прийняти безліч підзаконних актів, що може затягнутися у часі.

Закон про внутрішньо переселених осіб не може оперативно вирішити проблеми переселенців з Криму та зони АТО, оскільки носить здебільшого декларативний характер, заявляє прес-служба юридичної компанії «Алєксєєв, Боярчуков і партнери».

Юристи впевнені, що немало з положень, які записані у законі, не зможуть бути реалізованими на практиці, а ті пункти закону, які можливо реалізувати, не будуть працювати так швидко, як це необхідно.

«Звичайно, закон дає можливість врегулювати першочергові проблеми тимчасових переселенців, що дозволить їм хоча б узаконити свій статус. Але необхідно враховувати, що реальне виконання цього закону буде після його підписання Президентом, а також після того, як Кабінет Міністрів внесе необхідні зміни у свої нормативно-правові акти, розробить і затвердить державну програму підтримки соціальної адаптації громадян України, котрі переселилися з тимчасово окупованої території України і районів проведення АТО у інші регіони України», – йдеться у повідомленні.

Юристи компанії також сумніваються, що прийнятий закон буде підписаний Президентом України найближчим часом, і місцеві органи влади зможуть оперативно налагодити процес реалізації прав переселенців. «На спритність чиновників сподіватися не варто – весь процес може затягнутися до Нового року. А до тих пір переселенці повинні будуть вирішувати свої проблеми самостійно, не розраховуючи на допомогу держави», – зазначають у компанії.

Голова громадської організації «Репортери за свободу слова», журналіст О. Сичов вважає, що однаковий підхід до проблем всіх переселенців слід замінити на адресну допомогу в кожному окремому випадку, оскільки серед переселенців є частка забезпечених людей.

Проблема регулювання статусу внутрішньо переміщених осіб для світового співтовариства виникла в ХХ ст. у зв’язку з громадянськими війнами на території країн Африки та Південного Сходу. Проблема обумовлювалася тим, що особи, які хоча і за зовнішніми ознаками знаходилися в ситуації, що є аналогічною до проблем біженців, проте не підпадали під цю категорію (не перетинали міжнародно-визнаних кордонів держави), їхні права не гарантувалися міжнародно-правовими актами.

За даними Моніторингового центру з питань недобровільних переміщень, чисельність внутрішніх переміщених осіб у світі досягла рекордної відмітки – 33,3 млн осіб, що вдвічі перевищує чисельність біженців (близько 16 млн). Лише за 2013 р. їхня кількість збільшилася на 4,5 млн осіб. Найгострішою проблема є в Сирії, Судані, Нігерії, Іраку. В Європі чисельність ВПО сягає 2,2 млн, у т.ч. в Азербайджані 543 тис., Вірменії 8 тис, Грузії 206 тис, Росії 34 тис., Туркменістані 4 тис., Узбекистані 3 тис.

Традиційно вважалося, що внутрішні переміщення – у компетенції суверенних держав, а не міжнародних структур (крім Червоного Хреста, який наглядав за виконанням Женевських конвенцій 1949 р. щодо захисту цивільного населення під час збройних конфліктів). Проте поступово формувалося розуміння необхідності вироблення спільних підходів до розв’язання проблем осіб, переміщених в межах власних країн, та надання суверенним державам міжнародної допомоги в цій сфері.

З метою вирішення означеного питання з 1972 р. мандат УВКБ ООН було розширено, сфера його компетенції охопила проблеми ВПО. У 1998 р. представником Генерального секретаря ООН з питань внутрішньо переміщених осіб підготовлено Керівні принципи з питань щодо переміщення осіб в середині країни. ООН в своїх резолюціях систематично закликає держави, в яких є ВПО, створити дієву систему правових норм, що регулюють переміщення всередині країни, з урахуванням Керівних принципів. Питання ВПО стали частиною міжнародного гуманітарного права та потребують свого правового урегулювання в країнах, де виникають масові випадки виникнення ВПО, стають обов’язковими для вирішення владою цих країн.

Оскільки Україні доводиться терміново розробляти законодавство щодо ВПО, тобто у сфері, де до цього часу жодних напрацювань не існувало, Керівні принципи видаються надійним орієнтиром для українських законотворців і мають бути ретельно вивчені та враховані. По-перше, в них акумульовано головні висновки світової політичної думки щодо проблеми, а по-друге, норми основних міжнародно-правових документів із захисту прав людини, на яких базуються Керівні принципи і під якими стоїть підпис України, є частиною національного законодавства.

Корисним для формування національних інструментів надання допомоги ВПО є також досвід країн, які стикалися з цією проблемою. Досвід, напрацюваний Азербайджаном, Грузією, Молдовою, показує, що єдиним незаперечним шляхом вирішення проблем ВПО є припинення конфлікту і повернення людей до своїх домівок. Разом з тим центральною у вирішенні проблеми має бути гуманітарна складова, яка не повинна залежати від політичних рішень. Зокрема, очевидної шкоди завдають політизація питання, вибіркове ставлення до ВПО залежно від їхньої етнічної належності чи політичних орієнтацій.

Зволікання з активними діями щодо ВПО в надії на розв’язання їхніх проблем шляхом повернення може призвести лише до погіршення становища, виникнення напруги в стосунках між ВПО та корінним населенням місць перебування, використання обопільного невдоволення силами, спрямованими на подальшу дестабілізацію ситуації в країні.

На першому етапі після вимушеного переміщення в центрі уваги має бути задоволення таких життєво важливих потреб, як тимчасове житло, харчування, медичні послуги. Оптимальним видається підхід, орієнтований на потреби, з особливою увагою до найменш захищених категорій населення.

Одночасно із забезпеченням нагальних потреб ВПО держава має планувати тривалі рішення, враховуючи, що вони повинні мати стійкий характер і відповідати певним умовам: рішення про повернення чи переїзд має прийматися добровільно; місця, куди переїжджають люди, повинні бути безпечними; захист і підтримка з боку держави мають продовжуватися до завершення реінтеграції; у плануванні та організації тривалих рішень ВПО мають брати безпосередню участь.

Як свідчить досвід зарубіжних країн, для розв’язання проблем ВПО необхідними є спеціальна законодавча база, адміністративні органи з її виконання, координація зусиль різних відомств, а також належне фінансування з державного бюджету. Враховуючи обмеженість ресурсів в умовах конфлікту, значну допомогу можуть надати міжнародні організації, співпраця з якими повинна займати належне місце в рамках політики захисту ВПО.

За роки своєї незалежності Україна вперше зіткнулася з проблемою внутрішньо переміщених осіб. Більше того, такої кількості переселенців не знала і Європа. Однак ті країни, які мали подібний гіркий досвід, сьогодні зголосилися допомогти нашій державі.

22 жовтня 2014 р. Регіональний представник Агентства ООН у справах біженців у Білорусі, Молдові та Україні О. Андрисек, представник грузинського Фонду інновацій та розвитку Д. Кізіріа та міністр соціальної політики України Л. Денисова підписали Меморандум про співробітництво. Меморандум передбачає надання технічної допомоги Міністерству для запровадження системи реєстрації та обліку внутрішньо переміщених осіб із Криму та Сходу України.

Через відсутність єдиної системи реєстрації реальна кількість внутрішньо переміщених осіб може бути у два чи три рази більшою. У рамках співпраці УВКБ ООН та Фонд інновацій та розвитку (ФІР) відповідно до своїх мандатів та наявних ресурсів, нададуть українському урядові технічну допомогу для якнайшвидшого налагодження єдиної системи реєстрації та ведення обліку внутрішніх переселенців. Зокрема, експерти з Грузії, які брали безпосередню участь у розробці грузинської системи реєстрації внутрішньо переміщених осіб під час конфлікту в Південній Осетії, допомагатимуть Мінсоцполітики створити аналогічну систему реєстрації переселенців та аналізу їхніх потреб в Україні.

Як розповідає член Парламенту Грузії та засновник Фонду інновацій та розвитку Г. Вашадзе, після запуску системи у Грузії лише за 10 днів вдалося зареєструвати 137 тис. громадян. Запровадження єдиної системи реєстрації переселенців дозволить визначити обсяг потреб переселенців та спланувати надання соціальних виплат, а також запобігти можливим зловживанням державною та донорською допомогою.

«Реєстрація не лише дозволяє зафіксувати переміщення особи, вона також є першим сигналом для переселенців, що вони можуть скористатись і іншими своїми правами. Реєстрація також допомагає всім нам – державі, агентствам ООН та громадянському суспільству – краще планувати нашу допомогу переселенцям. Якщо ми будемо знати скільки осіб проживає, де і які їхні потреби, ми зможемо ефективніше планувати надання гуманітарної допомоги та запровадження цільових програм, зокрема адресної фінансової допомоги», – зазначив представник УВКБ ООН О. Андрисек. «Реєстрація не повинна стати бюрократичним тягарем для переміщених осіб, адже їм і без цього вистачає проблем. Саме тому ми шукаємо шляхів якнайефективніше використати сучасні інформаційні технології, а також заручитись допомогою волонтерів, щоб полегшити та спростити процедуру реєстрації для людей», – підкреслив він.

Для реалізації проекту УВКБ ООН зі свого боку надасть донорську допомогу, а також проводитиме моніторинг процесу обліку задля допомоги у вирішенні можливих проблем і визначення питань, що стосуються сфери соціального захисту.

«Ми вперше зіткнулися з проблемою щодо вимушених переселенців. Безумовно, досвід інших держав нам дуже потрібний для вирішення всіх питань громадян, які є внутрішньо переміщеними особами з тимчасово окупованої території – Автономної Республіки Крим та Севастополя, і з нашого Донбасу», – зазначила міністр соціальної політики Л. Денісова.

За її словами, з 1 жовтня 2014 р. за рішенням уряду розпочато облік переселенців. Вже майже 16 тис. сімей стали на облік. За наданням щомісячної адресної допомоги вже звернулося 12 тис. сімей, і для 4093 сімей така допомога вже призначена.

«Система вже працює. Безумовно програмне забезпечення Єдиної інформаційної бази даних ще буде доопрацьовуватися. Проте на сьогодні всі управління соціального захисту населення реєструють тимчасово переміщених осіб. Завданням системи є не лише здійснити облік людей. Головне – знати проблеми цих людей та вирішувати їх», – підкреслила Л. Денісова.

Таким чином, протягом жовтня 2014 р. Україна здійснила важливі кроки для захисту та підтримки внутрішньо переміщених осіб, зокрема, прийнявши урядові постанови про реєстрацію та виплату фінансової допомоги та Закон про права та свободи внутрішньо переміщених осіб.

Ефективне впровадження законодавства допоможе переселенцям, які були змушені залишити свої домівки, знайти житло, роботу і надасть необхідний доступ до послуг. Більше того, Закон зобов’язує уряд розробити державну політику щодо внутрішньо переміщених осіб, яка дозволить їм спланувати своє майбутнє у довгостроковій перспективі.

Хоча раніше Україна не стикалася з проблемою ВПО, у державі накопичено значний досвід з адаптації та інтеграції в українське суспільство колишніх депортованих, який також вартий врахування. Зокрема, це програмний підхід, порядок реєстрації, міжвідомча координація, взаємодія з неурядовими організаціями, співпраця з міжнародними організаціями тощо.

Для розробки адекватних інструментів державного управління, які б могли швидко дати позитивні результати в умовах обмежених ресурсів, необхідно звертатися до напрацювань міжнародних організацій, передусім ООН.

Корисним також може бути й вивчення досвіду зарубіжних країн, насамперед пострадянських, які вирішували аналогічні проблеми. Їхній досвід тим більше цікавий, що питання внутрішніх переміщених осіб розв’язуються тут уже впродовж 15-20 років, що дає змогу оцінити результативність здійснених заходів, визначити помилки і слабкості застосованих підходів (Матеріал підготовлено з використанням інформації таких джерел: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52046; http://www.theinsider.ua/politics/5444c53557afb/; http://gordonua.com/news/war/OON-V-Ukraine-bolee-800-tysyach-chelovek-pokinuli-svoi-doma-iz-za-; http://www.protection.org.ua/ua/activity/1678; http://www.khpg.org/index.php?id=1403279631; http://www.dw.de/утікачі-зі-сходу-україни-надія-тільки-на-себе/a-17672776; http://nbnews.com.ua/ua/news/124861/; http://ua.krymr.com/content/article/25459957.html; http://maidanua.org/2014/10/natalka-zubar-14-zhovtnya-ostannij-shans-dlya-pereselentsiv/; http://www.ua.undp.org/content/ukraine/uk/home/presscenter/articles/2014/07/09/-/; http://mgcetalon.org.ua/2014/06/02/u-ivano-frankivsku-na-konferentsiji-obhovoryly-problemy-vymushenyh-pereselentsiv/; http://blogs.korrespondent.net/blog/events/3410121/; http://uacrisis.org/ua/vimusheni-pereselenci/; http://qha.com.ua/aktivisti-piketirovali-radu-izza-krima-139879.html; http://atn.ua/obshchestvo/bezhenec-ne-bomzh-v-harkove-proshel-piket-v-podderzhku-zakona-o-pravah-pereselencev-iz; http://ru.krymr.com/articleprintview/26636356.html; http://www.khmelnytsky.com/index.php?option=com_content&view=article&id=23098:2014-10-23-08-56-04&catid=189:2010-02-15-10-41-41; http://ua.korrespondent.net/ukraine/3433847-zakon-pro-pereselentsiv-koly-

bizhentsi-otrymauit-hroshi; http://vgolos.com.ua/news/rada_yevropy_vitaie_ukrainskyy_zakon_pro_vymushenyh_pereselentsiv_160792.html; http://ua.korrespondent.net/ukraine/politics/3434410-zakon-pro-vnutrishnikh-pereselentsiv-uskladnyt-yim-zhyttia-korolevska; http://sockraina.com/news/11464; http://www.niss.gov.ua/articles/1609/; http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247701411&cat_id=244277212; http://www.khpg.org/index.php?do=print&id=1143730799).